This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Cost of legal advice in 2011'.




 
Date of letter 
To/From 
Summary of content 
or email 
28 July 2015 
Peter Matheson’s posting on the  Thanking you 
Right to Know website 
 
3.  Your amended FOI request 
 
I confirm that your amended FOI request is for document(s): 
 
 
showing the itemised cost to ACARA of obtaining the legal advice from the Australian 
Government Solicitor dated 28 April 2011; and 
 
excluding the names of solicitors and others. 
 
4.  My decision 
 
I have identified one (1) document relevant to your amended request, being the invoice from 
the Australian Government Solicitor to ACARA dated 20 May 2011 (Invoice). I decide to 
release the Invoice in part, and enclose a copy of the redacted Invoice. My reasons for 
decision are at Attachment 1 and document details are at Attachment 2.  
 
I advise that I have redacted from the Invoice the typed name of the solicitor and two (2) 
signatures, in accordance with the terms of your amended FOI request. Under the FOI Act, 
“document” includes any part of a paper on which there is writing. I find that I am providing 
you with the document that you have requested. I am therefore not required to provide 
reasons for these redactions. 
 
5.  Decision On Charges 
 
The Freedom of Information (Fees and Charges) Regulations (Regulations) prescribes the 
charges that can be levied in respect of a request for access to a document or the provision 
of access to a document. These charges are set out in the Regulations and are for search 
and retrieval of documents, decision making and provision of access (for example, copying 
and postage). 
 
Sub-regulation 3(1) of the Regulations provides an agency with a discretion as to whether it 
will impose any charge. In relation to this request, I have decided not to impose a charge. 
 
6.  Internal Review 
 
If you are dissatisfied with this decision, you have certain rights of review available to you. 
Under section 54 of the FOI Act, you may apply for an internal review of the decision. You 
must apply in writing for an internal review of the decision within 30 days of receiving this 
notice: section 54B of the FOI Act. There is no fee to make a request for an internal review.  
 
If you make an application for internal review, it will be conducted by another officer of 
ACARA. That person will make a fresh decision on the merits of the case. No particular form 
is required to apply for review although it will assist your case to set out in the application the 
grounds on which you believe that the original decision should be overturned. 
 
An application for review of the decision should be addressed to Peter Matheson. Peter’s 
contact details are set out under heading [9] below. 
 
Page 2 of 17 
F13/567-21 




 
Attachment 1 - Summary of reasons for my decision 
 
In summary, the reasons for my decision are: 
 
a. 
Sub-section 47B(a) of the FOI Act – The Invoice narrations are conditionally exempt 
under sub-section 47B(a) of the FOI Act (Commonwealth/State relations). In my view: 
 
 
the legal advice from the Australian Government Solicitor to ACARA dated 28 
April 2011 (Legal Advice) was prepared to inform Education Council 
deliberations; 
 
Education Council deliberations are expected to be confidential; 
 
disclosing the Invoice narrations will disclose aspects of the confidential Legal 
Advice; and 
 
disclosing the Invoice narrations will therefore cause the harms that disclosing 
the Legal Advice itself will cause (covered in my previous FOI decision to you 
dated 4 May 2015). 
 
I find that release of the Invoice narrations under FOI would fundamentally: 
 
 
adversely affect the continued level of trust or co-operation in inter-jurisdictional 
relationships; and  
 
adversely affect the administration of multiple continuing Commonwealth–State 
projects being managed by ACARA. 
 
b. 
Sub-section 47E(d) of the FOI Act – The Invoice narrations are also conditionally 
exempt under sub-section 47E(d) of the FOI Act (substantial adverse effect on the 
proper and efficient conduct of ACARA’s operations). I find that release of the Invoice 
narrations by ACARA outside the agreed Education Council’s Operating Protocols 
would reasonably likely lead to a loss of confidence in ACARA by nine (9) Education 
Ministers and nine (9) Heads of Department, which could reasonably be expected to 
result in ACARA being significantly impeded in carrying out its statutory functions. 
 
c. 
Public interest – There is clearly some public interest in knowing about the Invoice 
narrations in relation to discussions that were occurring during 2011 in the Education 
Council regarding simplistic league tables published by the media. However, in 
weighing the public interest, I consider that the continued cooperation and 
collaboration of the Commonwealth, States and Territories to further strategic policy in 
relation to school education outweighs the public interest in disclosing the Invoice 
narrations. 
 
d. 
Section 42 of the FOI Act (legal professional privilege) – I find that the Invoice 
narrations are also exempt under section 42 of the FOI Act (legal professional 
privilege). I note that, apparently, someone may have released part or all the paper to 
the Standing Council for School Education and Early Childhood dated 8 July 2011 
titled “ACARA advice on action to prevent the publication of league tables” (Education 
Council Paper
) to The Australian, which published an article on 1 August 2011  
(www.theaustralian.com.au/national-affairs/my-school-site-warned-off-suing-
media/story-fn59niix-1226105578220)
. This release, if it occurred, was not authorised. 
The Education Council Paper does not directly quote from the Legal Advice, and only 
summarises the conclusions of the Legal Advice. I find that the unauthorised 
disclosure of the Education Council Paper did not amount to ACARA waiving privilege 
over the Legal Advice or the Invoice narrations nor did it enable the Legal Advice (as 
opposed to a summary of a few paragraphs) to come into the public domain.  
 
Page 4 of 17 
F13/567-21 


 
Reasons for my decision 
 
1. 
Material taken into account 
 
In making my decision, I have had regard to the following: 
 
 
the terms of your request; 
 
the documents to which you sought access; 
 
relevant provisions of the FOI Act; 
 
advice from ACARA staff with responsibility for matters relating to the documents to 
which you sought access;  
 
the Commissioner’s Guidelines, version 1.3, September 2013, Part 5 
www.oaic.gov.au/freedom-of-information/applying-the-foi-act/foi-guidelines/part-5-
exemptions;
 and 
 
the Commissioner’s Guidelines, version 1.2, March 2013, Part 6 
www.oaic.gov.au/images/documents/freedom-of-information/applying-the-foi-act/foi-
guidelines/part6_conditional_exemptions_v1-2.pdf.
 
 
2. 
(a)    My Decision 
 
I have identified one (1) document relevant to your amended request, being the invoice from 
the Australian Government Solicitor to ACARA dated 20 May 2011 (Invoice). I decide to 
release the Invoice in part, and enclose a copy of the redacted Invoice. My reasons for 
decision are at set out below and document details are at Attachment 2. 
 
I advise that I have redacted from the Invoice the typed name of the solicitor and two (2) 
signatures, in accordance with the terms of your amended FOI request. Under the FOI Act, 
“document” includes any part of a paper on which there is writing. I find that I am providing 
you with the document that you have requested. I am therefore not required to provide 
reasons for these redactions. 
 
 

(b)    My Previous FOI Decision 
 
I note that, in my previous FOI decision to you dated 4 May 2015 (Previous FOI Decision), I 
wholly exempted from disclosure the Education Council Paper and the supporting Legal 
Advice. 
 
3. 
Diamond Decision 
 
I refer to the decision of the Administrative Appeals Tribunal (AAT) in the matter of Mark R 
Diamond and Chief Executive Officer of the Australian Curriculum, Assessment and 
Reporting Authority [2014] AATA 707 at www.austlii.edu.au/au/cases/cth/aat/2014/707.html 
(Diamond Decision). In my view, the Invoice narrations concern the same issue as in the 
Diamond Decision (simplistic league tables). In this case it is not about the My School 
database (covered in the Diamond Decision), nor is it about the Legal Advice and the 
Education Council Paper (covered in my Previous Decision). Instead, it is about the Invoice 
narrations that relate exclusively to the Legal Advice.  
 
The Education Council Paper (and the supporting Legal Advice) are documents that the 
Education Council directed ACARA to provide to assist it in determining what action should 
be taken as a result of media outlets publishing league tables. However, the fundamental 
issues concerning the capacity for simplistic league tables to undermine the work that 
ACARA and school authorities are trying to achieve, which were canvassed in the Diamond 
Page 5 of 17 
F13/567-21 


 
Decision, arise also in this matter, as the Invoice narrations cover aspects of the Legal 
Advice. 
 
In the Diamond Decision, the AAT affirmed the decision of the Freedom of Information 
Commissioner to refuse to grant access to the document sought by Dr Diamond in his 
request (the My School database), except for the list of schools. The Diamond Decision runs 
to 88 pages. It is a unanimous decision of Deputy President S.A. Forgie and Ms S. Taglieri, 
Member. It answers the submissions put by Dr Diamond in that case.  
 
In my view, the Diamond Decision provides clear and cogent reasoning. It is an authoritative 
decision from the highest merits review body in the Commonwealth system. In making my 
decision I have had careful regard to the Diamond Decision.  
 
4. 
ACARA’s position regarding school league tables 
 
The issue of the publication of simplistic league tables is important to us and our 
stakeholders, for good reason. Many of those reasons were canvassed in the Diamond 
Decision. I have set out my general position in my earlier administrative access decision to 
you dated 26 February 2015 and uploaded to the Right to Know website at  
(www.righttoknow.org.au/request/copyright_in_my_school_website_c#incoming-3480).  
 
In summary, the former Standing Council on School Education and Early Childhood, now the 
Education Council, has expressed its opposition to simplistic school league tables on at least 
six (6) different occasions [heading 5.4]. In addition, the Education Council has also directed 
ACARA on three (3) occasions to report to it on the work that ACARA is doing to prevent the 
publication of school league tables.  
 
Under sub-section 7(1) of the Australian Curriculum, Assessment and Reporting Authority 
Act 2008 (ACARA Act), ACARA is required to: 
 
“perform its functions and exercise its powers in accordance with any directions given 
to it by the Ministerial Council in writing”. 
 
ACARA’s position, put simply, is that we have no option but to put into place strategies to 
minimise the risk that third parties produce league tables, and also to do what is necessary 
to prevent the publication of school league tables, in order to comply with previous directions 
of the former Standing Council (now Education Council).  
 
5. 
Contextual factors 
 
5.1  Who is ACARA 
 
ACARA was established under the ACARA Act. ACARA’s functions under section 6 of the 
ACARA Act include, relevantly (and in summarised form): 
 
 
develop and administer a national school curriculum; 
 
develop and administer national assessments; and 
 
collect, manage and analyse student assessment data and other data relating to 
schools and comparative school performance. 
 
The work of ACARA relies on collaboration with a wide range of stakeholders including 
Commonwealth, State and Territory governments. 
 
Page 6 of 17 
F13/567-21 


 
5.2  What is a simplistic league table 
 
As you are aware, a simplistic school league table, in the context of national tests, is a table 
in hard copy or online format which ranks or sorts schools simply on the basis of 
performance in tests, without taking into account a range of other contextual factors, such as 
family background, school location (metropolitan, remote, etc.), and other factors including 
statistical uncertainty associated with performance indicators. 
 
5.3  What is the Education Council 
 
The Education Council (formerly the Standing Council on School Education and Early 
Childhood) was launched on 1 July 2014 and is one of eight (8) Councils established under 
arrangements set by the Council of Australian Governments (COAG). The Education 
Council provides a forum through which strategic policy on early childhood development, 
school and university education can be coordinated at the national level, and through which, 
information can be shared and resources used collaboratively towards the achievement of 
agreed objectives and priorities. For more information, see the Education Council website.  
 
For the purposes of this decision, a reference to the Education Council also includes a 
reference to the former Standing Council on School Education and Early Childhood and the 
former Ministerial Council for Education, Early Childhood Development and Youth Affairs. 
 
5.4  Education Council says No to simplistic league tables 
 
I advise that the Education Council has said no to simplistic league tables on at least six (6) 
separate occasions (see table below). 
 
Item 
Date 
Document and T 
Comments 
No. 
doc No. 
1.    December  
Melbourne 
Page 17: 
2008 
Declaration 
 
 
In providing information on 
(http://scseec.edu.au
schooling, governments will ensure 
/site/DefaultSite/files
that school-based information is 
ystem/documents/R
published responsibly, so that any 
eports%20and%20p
public comparisons of schools will 
ublications/Publicati
be fair, contain accurate and verified 
ons/National%20goa
data, contextual information and a 
ls%20for%20schooli
range of indicators. Governments 
ng/National_Declara
will not themselves devise simplistic 
tion_on_the_Educati
league tables or rankings and 
onal_Goals_for_You
privacy wil  be protected”. 
ng_Australians.pdf) 
2.    June 2009 
Principles and 
Education Council document.  
protocols for 
 
reporting on 
“governments wil  not publish simplistic 
schooling in 
league tables or rankings, and will put in 
Australia,  
place strategies to manage the risk that 
 
third parties may seek to produce such 
(http://scseec.edu.au
tables or rankings”. 
/site/DefaultSite/files
 
ystem/documents/R
eports%20and%20p
ublications/Publicati
ons/Measuring%20a
Page 7 of 17 
F13/567-21 


 
Item 
Date 
Document and T 
Comments 
No. 
doc No. 
nd%20reporting%20
student%20performa
nce/Principles%20a
nd%20protocols%20
for%20reporting%20
on%20schooling%2
0in%20Australia.pdf) 
3.    15 April 
11th MCEECDYA 
Ministers reaffirmed: 
2011 
Meeting, Melbourne,   
15 April 2011 
their opposition to simplistic league 
tables as counterproductive and harmful 
to the educational purpose of schooling”. 

4.    8 July 2011 
Twelfth MCEECDYA  At page 2: 
meeting 
 
communique 
Ministers reiterated their strong 
 
opposition to the publication of league 
(www.scseec.edu.au
tables arising from My School data and 
/site/DefaultSite/files
discussed with ACARA further actions 
ystem/documents/C
that could be taken against breaches of 
ommuniques%20an
the My School terms and conditions of 
d%20Media%20Rel
use”. 
eases/Previous%20
Council%20info%20
statements/MCEEC
DYA%20meeting%2
0info%20statements
/C12_Communique.
pdf)
 
5.    Feb 2012 
ACARA’s data 
Endorsed out of session by the 
access protocols  
Education Council in Feb 2012, Para 
 
36: 
(www.acara.edu.au/
 
verve/_resources/D1
Users must act in accordance with the 
2_1573__ACARA_D
written agreement which limits use of the 
ata_Access_Protoco
data to the purpose stated by the 
ls_2012.pdf) 
applicant, prohibits attempts to identify 
 
information (e.g., names of schools) that 
has been de-identified to a necessary 
level to prevent identification of an 
individual student and the publication of 
rankings of schools (simplistic league 
tables)”. 

6.    20 April 
SCSEEC Meeting 
At the Education Council meeting on 
2012 
20th April 2012 
Friday 20 April 2012, the Education 
(not in communique)  Council: 
“Affirms its opposition to the publication of 
simplistic league tables as 
counterproductive and harmful to the 
educational purpose of schooling”.  

 
Page 8 of 17 
F13/567-21 


 
5.5  2011 My School release 
 
In March 2011, the following occurred: 
 
March 2011 
ACARA published 2010 school data including aggregated school level 
NAPLAN results on My School (version 2.0) (www.myschool.edu.au/) 
March 2011 
Media published tables of school comparisons (simplistic league tables) 
based on 2010 NAPLAN data published on My School  
 
5.6  April 2011 direction provided by the Education Council to ACARA 
 
On 15 April 2011 the Education Council met in Melbourne. This meeting followed the media 
publication of league tables in March 2011. At the 15 April 2011 Education Council meeting, 
the Education Council: 
 
“Requested that ACARA as a matter of urgency provide Ministers by the end of April 
2011 with advice on the effectiveness of the protection measures against the 
construction of league tables contained in My School 2.0; and 
 
Asked that ACARA outline for Ministers by the end of April 2011 what action it intends 
to take in relation to breaches of the My School website’s terms and conditions”. 

 
I have taken this quote from the affidavit of Robert William Randall, Chief Executive Officer, 
ACARA, dated 4 November 2013, at para 24. Mr Randall was a witness before the AAT in 
the Diamond Decision. 
 
Under sub-section 7(1) of the ACARA Act, ACARA is required to: 
 
“perform its functions and exercise its powers in accordance with any directions given 
to it by the Ministerial Council in writing”. 
 
5.7  Education Council Paper, Legal Advice and Invoice 
 
The Education Council Paper and supporting Legal Advice were created in response to a 
written direction from the Education Council to ACARA as a result of media publication of 
simplistic league tables. In order to inform the paper to the Education Council, legal advice 
was obtained from the Australian Government Solicitor. The Legal Advice is dated 28 April 
2011, which is after the relevant Education Council meeting held on 15 April 2011. The 
Invoice is dated 20 May 2011. I find that the Legal Advice was commissioned by ACARA to 
inform its advice to the Education Council. 
 
I note that the Invoice narrations relate exclusively to the Legal Advice. I find that the Invoice 
relates exclusively to the Legal Advice. 
 
6. 
Sub-section 47B(a) – Commonwealth/State relations 
 
6.1  Section 47B(a) of the FOI Act 
 
Sub-section 47B(a) of the FOI Act states “a document is conditionally exempt if disclosure of 
the document under this Act would, or could reasonably be expected to, cause damage to 
relations between the Commonwealth and a State”. 
 
The Commissioner’s Guidelines Part 6 at paragraph [6.38] states: 
 
Page 9 of 17 
F13/567-21 


 
“A decision maker may consider that disclosure would, or could reasonably be expected to 
damage the working relations of the Commonwealth and one or more States (s 47B(a)) (my 
emphasis). ‘Working relations’ encompass all interactions of the Commonwealth and the 
States1 from formal Commonwealth-State consultation processes such as the Council of 
Australian Governments through to any working arrangements between agencies undertaken 
as part of their day to day functions”. 
 
6.2  Diamond Decision 
 
In the Diamond Decision, the AAT found, relevantly, that: 
 
a. 
“…there is no requirement that disclosure would, or could reasonably be expected to 
cause damage to relations between the Commonwealth and all of the States; one 
State is sufficient
”: para 106. 
b. 
The Commonwealth, NSW and South Australia have identical positions. “Although 
differently expressed, it is clear from all three that there has been an expectation, as 
well as a firm arrangement, that data supplied to the Commonwealth by means of 
ACARA would be received, stored and managed by ACARA according to agreed 
principles and protocols. The arrangements that South Australia has reached with its 
schools and stakeholders is dependent upon ACARA’s continuing to act in accordance 
with those principles and protocols. Release of the data would, in South Australia’s 
view, have the potential to result in industrial disputes that could see schools 
withdrawing from the NAPLAN testing regime
”: para 108. 
 
6.3  Education Council deliberations are confidential 
 
The Education Council Paper (and the supporting Legal Advice) were created to inform 
ongoing discussions within the Education Council regarding various media outlets who 
published league tables and, more broadly, strategies for countering this including possible 
changes to the My School website. In my Previous FOI Decision I found that: 
 
“release of the Documents [Education Council Paper and Legal Advice] could 
reasonably be expected to cause damage to relations between the Commonwealth 
and a State as they were prepared on an assumption of confidence and ongoing 
discussions. This is reinforced by the Education Council’s Operating Protocols – 
October 2012 
(www.scseec.edu.au/site/DefaultSite/filesystem/documents/PDF/SCSEEC%20Operati
ng%20Protocols%20Final.pdf)
 at para [5.7] ‘documents prepared for the SCSEEC 
(Education Council) should be treated as confidential, unless otherwise agreed by the 
Council or senior officials, and only distributed on a strict need to know basis’. Both 
Documents were prepared for the Education Council, in response to a direction by the 
Education Council to ACARA. Unless otherwise agreed, the Education Council and 
ACARA would be required to treat the Documents as confidential. If ACARA were to 
release the documents unilaterally, this would fundamentally undermine the operating 
protocol of the Education Council. It is reasonable to expect the Commonwealth-State 
relations within the context of the Council to suffer as a consequence if the 
Commonwealth breached protocols around confidentiality. This could in turn be 
expected to undermine the willingness of the Council and its members to work 
cooperatively with the Commonwealth (through ACARA or otherwise) on national 
education initiatives”. 
 
                                                 
1 See Arnold (on behalf of Australians for Animals) v Queensland (1987) 73 ALR 607. 
Page 10 of 17 
F13/567-21 


 
It is my judgement that the Invoice narrations are conditionally exempt under sub-section 
47B(a) of the FOI Act (Commonwealth/State relations) for the same reasons. That is, it is my 
judgment that: 
 
 
the Legal Advice was prepared to inform Education Council deliberations; 
 
Education Council deliberations are expected to be confidential; 
 
disclosing the Invoice narrations will disclose aspects of the confidential Legal Advice; 
and 
 
disclosing the Invoice narrations will therefore cause the harms that disclosing the 
Legal Advice itself will cause (outlined above). 
 
Accordingly, it is my judgement that release of the Invoice narrations under FOI would, 
fundamentally: 
 
 
adversely affect the continued level of trust or co-operation in inter-jurisdictional 
relationships; and  
 
adversely affect the administration of multiple continuing Commonwealth - State 
projects being managed by ACARA. 
 
I am satisfied that this amounts to damage to Commonwealth-State relations. 
 
7. 
Sub-section 47E(d) of the FOI Act - substantial adverse effect on the proper and 
efficient conduct of ACARA’s operations 

 
7.1  Sub-section 47E(d) of the FOI Act 
 
Sub-section 47E(d) of the FOI Act states: 
 
“A document is conditionally exempt if its disclosure under this Act would, or could 
reasonably be expected to, do any of the following: 
…. 
(d) 

have a substantial adverse effect on the proper and efficient conduct of the 
operations of an agency”

 
The Commissioner’s Guidelines Part 6 at paragraph [6.110] notes that the AAT has upheld 
the exemption where it was established that disclosure of the document could prejudice the 
agency’s ability to perform its statutory functions2. 
 
7.2  Diamond Decision 
 
In the Diamond Decision, the AAT concluded that sub-section 47E(d) of the FOI Act applied 
to conditionally exempt the My School database, except for the list of schools. In applying 
this conditional exemption the Tribunal looked at ACARA’s functions under section 6 of the 
ACARA Act. The AAT explores this conditional exemption at paras [112 – 120] of the 
Diamond Decision. I rely on this reasoning and it is not necessary for me to cover the same 
ground. 
 
7.3  Applying Diamond Decision 
 
Relevantly for this matter, ACARA’s statutory functions include “publish information relating 
to school education, including information relating to comparative school performance”: 
sub-
section 6(e) of the ACARA Act.  
                                                 
Re Telstra Australia Limited and Australian Competition and Consumer Commission [2000] AATA 71. 
Page 11 of 17 
F13/567-21 


 
The Education Council Paper and supporting Legal Advice were created in response to a 
written direction from the Education Council to ACARA as a result of media publication of 
simplistic league tables. The Invoice relates exclusively to the Legal Advice and contains 
narrations which disclose aspects of the Legal Advice. The Education Council is not an 
advisory body but rather a governing body that ACARA is statutorily obliged to follow: sub-
section 7(1) of the ACARA Act. The Education Council’s Operating Protocols – October 
2012 
(www.scseec.edu.au/site/DefaultSite/filesystem/documents/PDF/SCSEEC%20Operating%2
0Protocols%20Final.pdf)
 at para [5.7] require the “documents prepared for the SCSEEC 
(Education Council) should be treated as confidential”. In my view, release of the Invoice 
narrations by ACARA outside the agreed Education Council’s Operating Protocols would 
reasonably likely lead to: 
 
1) 
disclosure of aspects of the Legal Advice, causing the harms that disclosing the Legal 
Advice itself would cause; 
2) 
a loss of confidence in ACARA; 
3) 
unrest among the nine (9) Education Ministers, the nine (9) Heads of Department, the 
Secretariat to the Education Council and the Federal Minister’s office; 
4) 
a likely loss of future work; 
5) 
further losses in funding and other vital support; and 
6) 
ACARA being significantly impeded in carrying out its statutory functions, including 
“publish information relating to school education, including information relating to 
comparative school performance”: 
sub-section 6(e) of the ACARA Act. 
 
In addition, on 31 October 2014, the Education Council agreed that NAPLAN Online will be 
implemented from 2017 on an opt-in basis over two to three years (Education Council 
Decision

(www.scseec.edu.au/site/DefaultSite/filesystem/documents/Communiques%20and%20Medi
a%20Releases/2014%20Communiques/Education%20Council%2031%20October%20Com
munique.pdf)
.  
 
ACARA is in discussion with its funding partners about resources for its online assessment 
work beyond the current financial year. ACARA does not expect to receive additional funding 
in the current financial year, given the current fiscal environment. No funding decision has 
been made about funding for future years. 
 
Under section 6 of the ACARA Act, ACARA’s functions include, relevantly: “develop and 
administer national assessments”: 
sub-section 6(b) of the ACARA Act. I find that delivery of 
NAPLAN online is part of this statutory function. 
 
If ACARA were required to disclose the Invoice narrations under FOI, ACARA would be 
placed in a very difficult position, as it would breach the Education Council protocols, 
jeopardising trust and goodwill in ACARA, at a critical time when ACARA is in discussions 
with its funding partners regarding the move to NAPLAN online. I find that it could 
reasonably be expected that release of the Invoice narrations under FOI would have 
damaging consequences for the Commonwealth and all States and Territories and would 
have a substantial adverse effect on the proper and efficient conduct of the operations of 
ACARA.  
 
I also note that the Education Council Paper and Legal Advice focus on a number of matters, 
primarily in relation to media organisations, as it was the publication of league tables by the 
media that led to the direction from the Education Council to ACARA in April 2011. The 
Legal Advice also focusses primarily on copyright. I am concerned that release of the Invoice 
narrations by ACARA may facilitate the proliferation of league tables (including by 
companies purporting to be media companies) by indicating: 
Page 12 of 17 
F13/567-21 


 
 
what measures ACARA has adopted in relation to the My School website to minimise 
the creation of league tables; and 
 
the exemptions available to media organisations under various Australian laws. 
 
Any proliferation of league tables would run counter to the position taken by the Education 
Council (heading 5.4). This would reasonably likely lead to a loss of confidence in ACARA 
and all the other impacts noted in the second paragraph under this sub-heading.  
 
It is my judgment that release of the Invoice narrations under FOI would reasonably be 
expected to prejudice the agency’s ability to perform its statutory functions. I am satisfied 
that this amounts to having a “substantial adverse effect on the proper and efficient conduct 
of the operations” of ACARA. 
 
8. 
Public interest 
 
It is my decision that the Invoice narrations are conditionally exempt under both of sub-
sections 47B(a) and 47E(d) of the FOI Act. Sub-section 11A(5) of the FOI Act provides that if 
a document is conditional y exempt, it must be disclosed ‘unless (in the circumstances) 
access to the document at that time would, on balance, be contrary to the public interest’.  
 
I have taken into account the following factors in making my decision: 
 
In favour of disclosure:  
 
Of the four (4) factors favouring disclosure set out in sub-section 11B(3) of the FOI Act, one 
is clearly not relevant (allow a person to access his or her own personal information). The 
other three (3) factors are considered below: 
 
a. 
promoting the objects of the FOI Act (including all the matters set out in sections 3 and 
3A) – There is clearly some public interest in knowing about the Invoice narrations in 
relation to discussions that were occurring during 2011 in the Education Council 
regarding simplistic league tables published by the media; 
 
b. 
informing debate on a matter of public importance – In my view, this is covered by the 
point above; and 
 
c. 
promoting effective oversight of public expenditure – the Invoice narrations do not 
contain any information in relation to ACARA’s expenditure. I place no weight against 
this item.  
 
I note that, in any event, ACARA has disclosed all the time and cost details noted on the 
Invoice (these details have not been redacted). I have made the decision to disclose these 
cost details taking into account the importance of promoting the effective oversight of public 
expenditure. 
 
Against disclosure:  
 
The FOI Act does not specify any factors against disclosure. However the Guidelines include 
a non-exhaustive list of such factors3. Of those factors listed in the Guidelines, the relevant 
factors for this decision are that disclosure: 
 
                                                 
3 Guidelines [6.29]. 
Page 13 of 17 
F13/567-21 


 
“(h)  could reasonably be expected to prejudice an agency’s ability to obtain 
confidential information”.  
 
In this case, I decide that if ACARA discloses the Invoice narrations under FOI: 
 
 
ACARA would disclose aspects of the Legal Advice, causing the harms that disclosing 
the Legal Advice itself would cause; and 
 
the Education Council is unlikely to share papers and other documents in relation to its 
decisions, all of which are confidential, and which would be of benefit to ACARA.  
 
The work of ACARA relies on collaboration with a wide range of stakeholders including 
Commonwealth, State and Territory governments. I consider that the continued cooperation 
and collaboration of the Commonwealth, States and Territories to further strategic policy in 
relation to school education outweighs the public interest in disclosing the Invoice narrations.  
 
(k)  could reasonably be expected to harm the interests of an individual or group of 
individuals” 
 
The publication of league tables creates a strong risk of harm to schools and students. This 
has been expressed many times before, including in the affidavit of Dr Jennifer Anne 
Donovan, General Manager, Strategic Information and Reporting, within the New South 
Wales Department of Education and Communities, affirmed on 4 November 2013, who was 
a witness before the AAT in the Diamond Decision (Dr Donovan’s Affidavit). At paragraph 
10 of Dr Donovan’s affidavit, Dr Donovan states: 
 
“10.  The NSW Department supported the concept of My School. However, from the 
outset it was concerned about the delivery and presentation of data published by 
My School. We were mindful of the risk of harm to schools and students if My 
School generated tables ranking schools in particular geographical areas using 
their aggregated NAPLAN scores (league tables), or if it labelled schools or 
student groups as ‘the worst’ or ‘underperforming’. These concerns were largely 
informed by the experience of the 1996 Year 12 cohort of Mount Druitt High 
School, which the Daily Telegraph label ed as the “Class We Failed” in an article 
published on 8 January 1997”.
 
 
It is clear that league tables are undesirable from a public policy perspective. Releasing the 
Invoice narrations under FOI risks encouraging their creation, for the reasons outlined under 
[sub-headings 6.3 and 7.3], or diluting the effectiveness of the counter-measures ACARA 
has taken and might take in the future. 
 
Education Council Paper apparently released without authorisation to media outlet 
 
I note that, apparently, someone released part or all of the Education Council Paper to The 
Australian
, which published an article on 1 August 2011  
(www.theaustralian.com.au/national-affairs/my-school-site-warned-off-suing-media/story-
fn59niix-1226105578220)
. In my analysis, I do not place much weight on the fact that the 
Education Council Paper was apparently released in part or whole, without authorisation, to 
a media outlet at one time. The Federal Court of Australia has ruled that an unauthorised 
leak of information does not necessarily prejudice any exemption claimed: Ascic v Australian 
Federal Police [1986] FCA 260 at [12]. 
 
My finding 
 
For all these reasons, I find that the factors against disclosure outweigh the factors in favour 
of disclosure. I decide to not release the Invoice narrations under FOI. 
Page 14 of 17 
F13/567-21 


 
9. 
Section 42 of the FOI Act (legal professional privilege) 
 
9.1  Commissioner’s Guidelines, version 1.3, September 2013, Part 5 
 
I refer to the Commissioner’s Guidelines, version 1.3, September 2013, Part 5 
(Commissioner’s Guidelines). In relation to legal professional privilege, the 
Commissioner’s Guidelines provide (relevantly) as follows: 
 
“The FOI Act does not define LPP for the purposes of the exemption. To determine the 
application of this exemption, the decision maker needs to turn to common law 
concepts of privilege….It is important that each aspect discussed below be addressed 
in the decision maker’s statement of reasons”
: para 5.116. 
 
“At common law, determining whether a communication is privileged requires a 
consideration of: 
 
 
whether there is a legal adviser-client relationship; 
 
whether the communication was for the purpose of giving or receiving legal 
advice, or use in connection with actual or anticipated litigation; 

 
whether the advice given is independent; 
 
whether the advice given is confidential”: para 5.118. 
 
9.2  Legal adviser-client relationship 
 
The Commissioner’s Guidelines provide (relevantly) as follows: 
 
“A legal adviser-client relationship exists where a client retains the services of a 
solicitor (or barrister) for the purposes of obtaining professional advice. The existence 
of the relationship is usually straightforward to establish where advice is received from 
an independent external legal adviser. A typical example in a government context is 
advice received by an agency from a law firm that is on an authorised list of panel 
firms (including the Australian Government Solicitor)”:
 para 5.119. 
 
I note that the legal advice in this case is from the Australian Government Solicitor (AGS). I 
find that this point is established. 
 
9.3  Communication was for the purpose of giving or receiving legal advice 
 
The Commissioner’s Guidelines provide (relevantly) as follows: 
 
“The High Court has confirmed that the common law requires a dominant purpose test 
rather than a sole purpose test4. The communication may have been brought into 
existence for more than one purpose but will be privileged if the main purpose of its 
creation was for giving or receiving legal advice or for use in actual or anticipated 
litigation”
: par 5.124. 
 
I find that: 
 
 
The Invoice narrations are part of the Invoice; 
 
The Invoice relates exclusively to the Legal Advice; 
                                                 
Esso Australia Resources Ltd v Commissioner for Taxation (1999) 201 CLR 49. 
Page 15 of 17 
F13/567-21 


 
 
The Legal Advice was drafted in response to a written direction from the Education 
Council to ACARA as a result of media publication of simplistic league tables. In order 
to inform the paper to the Education Council, Legal Advice was obtained from the 
AGS;  
 
Raising the Invoice is part of the contract for legal services between ACARA and the 
AGS in relation to the provision of the Legal Advice; and 
 
The Invoice narrations were created for the dominant purpose of providing the Legal 
Advice.  
 
I find that this point is established. 
 
9.4  Independent advice 
 
In my view the Legal Advice is independent legal advice, for the reasons covered under sub-
heading [9.2].  
 
9.5  Waiver of privilege 
 
The Commissioner’s Guidelines provide (relevantly) as follows: 
 
“LPP is the client’s privilege to assert or waive”: par 5.129. 
 
In this case, the client is ACARA. It is apparent that someone released part or all of the 
Education Council Paper to The Australian, which published an article on 1 August 2011  
(www.theaustralian.com.au/national-affairs/my-school-site-warned-off-suing-media/story-
fn59niix-1226105578220).
 However that publication was not authorised by ACARA. The 
Education Council Paper does not directly quote from the Legal Advice, and only 
summarises a few paragraphs providing the conclusions of the Legal Advice. I find that the 
unauthorised disclosure of the Education Council Paper did not amount to ACARA waiving 
privilege over the Legal Advice or the Invoice narrations. 
 
9.6  Confidentiality 
 
The Commissioner’s Guidelines provide (relevantly) as follows: 
 
“LPP does not apply to a communication that is not confidential – that is, known only to 
the client or to a select class with a common interest in the matter”
: para 5.127. 
 
“Whether the disclosure is inconsistent with maintaining confidentiality wil  depend on 
the circumstances of the case”:
 para 5.132. 
 
The Education Council Paper does not directly quote from the Legal Advice, and only 
summarises a few paragraphs of the Legal Advice. It was necessary to summarise these 
paragraphs in order to adequately respond to the directions of the Education Council. I do 
acknowledge that someone apparently released part or all the Education Council Paper to 
The Australian without authorisation. However, in my view, this does not change the 
confidential character of the Legal Advice itself, and consequently the Invoice narrations. In 
my view, the content of the Legal Advice, and the content of the Invoice narrations, were 
never disclosed publicly. 
 
Page 16 of 17 
F13/567-21 


 
Attachment 2 
 
No. 
Title of document 
Number of 
Exemption 
Grounds for deleting 
pages 
section(s) 
(excluding 
blanks) 
1.    Invoice from the Australian Government Solicitor to 

S47B(a) 
Invoice narrations -  
ACARA dated 20 May 2011 
 
damage relations between the 
 
Commonwealth and a State 
 
 
S 47E(d) 
Invoice narrations - substantial 
 
adverse effect on the proper and 
 
efficient conduct of the operations 
 
of an agency 
 
 
S42 
Invoice narrations - Legal 
 
professional privilege 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Page 17 of 17