This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Post Implementation Review of No Jab, No Pay 2015 Budget measure'.

Research Team 
Ciara Smyth, Trish Hill, Andrew Griffiths, Ilan Katz and Aran Mahenthirarajah 
For further information: 
Dr Ciara Smyth,, 02 9385 7844 
Social Policy Research Centre 
UNSW Sydney 2052 Australia  
t +61 (2) 9385 7800  
f +61 (2) 9385 7838  
© UNSW Sydney 2017 
The Social Policy Research Centre is based in Arts & Social Sciences at UNSW 
Sydney. This report is an output of the Post Implementation Review of No Jab, No 
Pay 2015
 Budget measure research project, funded by the Australian Government 
Department of Social Services. 
Suggested citation: 
[to follow] Smyth, C., Hill,T, Griffiths, A., Katz, I. and Mahenthiraraja, A. (2017). Post 
Implementation Review of the No Jab, No Pay 2015 Budget Measure 
(SPRC Report 
09/17). Sydney: Social Policy Research Centre, UNSW Sydney. 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 3 link to page 4 link to page 4 link to page 5 link to page 6 link to page 7 link to page 8 link to page 9 link to page 10 link to page 13 link to page 14 link to page 15 link to page 16 link to page 17 link to page 21 link to page 22 link to page 23 link to page 23 link to page 23 link to page 24 link to page 24 link to page 25 link to page 25 link to page 30 link to page 34 link to page 49 link to page 52 link to page 55 link to page 65 link to page 70 link to page 73 link to page 73 link to page 76 link to page 80 link to page 87 link to page 94 Contents 
Contents .......................................................................................................... i 
Tables ............................................................................................................ ii 
Figures ........................................................................................................... ii 
Glossary ......................................................................................................... iii 
Executive summary ........................................................................................ 4 
Policy design ........................................................................................... 5 
Issues and risks ...................................................................................... 6 
Communications ..................................................................................... 7 
Management information ......................................................................... 8 

Introduction ........................................................................................... 11 

Literature review .................................................................................... 12 
2.1 Immunisation rates .......................................................................... 13 
2.2 Factors contributing to incomplete childhood immunisation ............ 14 
2.3 Increasing immunisation uptake ...................................................... 15 
2.4 The No Jab No Pay budget measure .............................................. 19 

Methodology .......................................................................................... 20 
3.1 Document review ............................................................................ 21 
3.2 Data scoping ................................................................................... 21 
3.3 Qualitative stakeholder consultation ................................................ 21 
3.4 No Jab, No Pay workshop ............................................................... 22 
3.5 Analysis and synthesis of findings ................................................... 22 

Findings ................................................................................................. 23 
4.1 Policy Design .................................................................................. 23 
4.2 Implementation and Policy Design .................................................. 28 
4.3 Dealing with issues and risks .......................................................... 32 
4.4 Governance ..................................................................................... 47 
4.5 Service delivery ............................................................................... 50 
4.6 Communications ............................................................................. 53 
4.7 Management information ................................................................. 63 

Discussion ............................................................................................. 68 

Impact Evaluation Framework ............................................................... 71 
6.1 No Jab, No Pay theory of change ................................................... 71 
6.2 No Jab No Pay Policy logic ............................................................. 74 
6.3 Data Scoping ................................................................................... 78 
6.4 No Jab, No Pay Impact Evaluation Framework ............................... 85 

References ............................................................................................ 92 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 22 link to page 35 link to page 55 link to page 55 link to page 83 link to page 75 link to page 78 Tables 
Table 1 Research areas, questions and data sources ................................. 20 
Table 2 No Jab No Pay DSS risk log ............................................................ 33 
Table 3 NJNP communication objectives, department responsible & target 
audience ....................................................................................................... 53 
Table 4 Data sources for impact evaluation ................................................. 81 
Figure 1 No Jab No Pay Theory of change .................................................. 73 
Figure 2: No Jab, No Pay Policy logic model................................................ 76 
Social Policy Research Centre 2017 

ACIR  Australian Childhood Immunisation Register 
Australian Immunisation Register 
CCB  Child Care Benefit 
CCR  Child Care Rebate 
Conscientious Objectors 
Department of Education and Training 
DHS  Department of Human Services 
Health  Department of Health 
Department of Social Services 
External stakeholders 
Family Tax Benefit 
Government stakeholders 
NJNP  No Jab, No Pay 
Vaccination Objectors 
Maternity Immunisation Allowance 
Social Policy Research Centre 2017 

Executive summary 
The Australian Government Department of Social Services (DSS) commissioned the 
Social Policy Research Centre (SPRC) at UNSW Sydney to undertake a Post 
Implementation Review (PIR) of the No Jab, No Pay 2015 Budget measure (the Measure). 
The intended outcomes of this review were:  

to determine whether the Measure was implemented effectively by measuring
successes and challenges that have been encountered in the first 6–12 months of
the Measure's implementation

to provide a framework for the subsequent impact evaluation.
The PIR was undertaken to assess implementation successes and challenges and also to 
inform the development of the impact evaluation framework. The PIR was guided by 
several key questions: 
Policy design 
Has implementation been consistent with the Measure's policy design? 
If there have been any deviations from the original design, have these been 
positive or negative in nature? 
Issues and risks 
What successes and challenges (including design, system, data, communications, 
and uptake of immunisation by the target populations) were encountered in 
implementing the Measure? 
Did governance and decision-making mechanisms help or hinder the successful 
implementation of the Measure? 
Service delivery 
Has the service delivery model resulted in impacted recipients having positive or 
negative encounters? 
Communications  Did the communication strategy and Departmental communication plans 
successfully support the implementation of the Measure?  
Did the Communication Working Group effectively manage communication issues 
as they arose? 
How has the policy and system design impacted upon the data available to date 
regarding rates of immunisation and eligibility for both family assistance (Family 
Tax Benefit Part A supplement) and child care payments? 
The methodology for the PIR included: 
• a document review of publicly available and internal documents from the four
departments involved in implementing the Measure: DSS, Department of Human
Services (DHS), Department of Health (Health) and Department of Education and
Training (DET)
Social Policy Research Centre 2017 

• a data scoping exercise
• qualitative stakeholder consultation with 17 government and external stakeholders
• a workshop with departmental staff involved in implementing the Measure.
The data gathered through these sources were analysed and synthesised in order to 
answer the research questions guiding the PIR. 
Policy design 
The rationale of successive governments in placing mutual obligations on recipients of 
social security and family assistance payments is based on the concept of encouraging 
behaviours beneficial to individuals and the broader community. Conditionality is a key 
priority of the government, and this was reflected in the design of the No Jab, No Pay 
policy in setting out specific immunisation requirements that a child must meet to be 
eligible to receive a benefit or payment. The policy’s intent sought to reinforce the 
importance of immunisation as a measure to ‘protect public health’ and highlight that the 
choice made by families to not immunise children should not be supported by taxpayers in 
the form of government benefits. 
The policy was designed to extend existing immunisation eligibility requirements for child 
care and family payments through three key mechanisms:  
• removal of vaccination objection as a valid exemption category
• requirement for individuals up to 20 years of age to be fully vaccinated to receive
family payments
• removal of the 63-day initial grace period for new child care claimants to either get
up to date with immunisations or commence a catch-up schedule.
The review found that implementation was consistent with the Measure's policy design. 
Activation of the three mechanisms was supported by the detailed implementation plans 
from DSS and DHS, with the latter outlining the expansion of the Australian Childhood 
Immunisation Register (ACIR) to the Australian Immunisation Register (AIR). 
Implementation was also supported by the complementary measures introduced by 
Most stakeholders felt that the implementation of the Measure had been consistent with 
the policy’s design. While the policy had undergone some minor changes since it was 
originally announced, these were generally carried out well before the Measure was 
launched and did not constitute significant deviations from the policy design. 
Two key implementation challenges concerned the need to: 
• extend the payments beyond the initial grace period for existing recipients to
prevent parents from losing access to child care payments when their child’s
immunisations were up to date but the ACIR records did not reflect this (due to
delays in states/territories updating the ACIR)
Social Policy Research Centre 2017 

• amend the continuous/rolling catch-up anomaly which could have enabled parents
to delay vaccination indefinitely and continue to receive family payments.
Both of these were addressed promptly and appear to have prevented any negative 
impacts for recipients, and supported the policy’s initial design. 
A further challenge identified by stakeholders concerned the eight-month timeframe 
between the policy announcement and its implementation. Key implementation challenges 
included the changes to the ACIR, the uncertainty around when the legislation would pass 
and limited timeframes for engaging and communicating with stakeholders. The tight 
timeframe appears to have presented difficulties for health service providers at state and 
territory level who were responsible for immunising children. 
Issues and risks 
A number of procedures were put in place to identify issues and risks that could negatively 
affect implementation of the Measure. These included:  

an issues register and risk log maintained by DSS

an issues register maintained by DHS

the establishment of an Interdepartmental Committee (IDC) with Senior Executive
staff and an Executive Level working group were also key to identifying, discussing
and strategising to mitigate issues and risks.
Identified challenges with respect to policy design included: calls in social media for a High 
Court challenge to the legality of the Measure; feasibility of using the Secretary’s 
Exemption to address challenging clinical circumstances; fraudulent medical exemption 
forms; and eligibility monitoring. Identified system challenges included:  
• Australian Government and state/territory interactions in the case of delays in
states/territories uploading immunisation data to the ACIR
• vaccine availability.
Identified data challenges included concerns about the quality of the data in the ACIR, 
delays in uploading data, and the ability to monitor vaccination objection. An additional 
system challenge was the increased workload for state/territory services, including local 
councils, public health units and vaccination providers, who reported that they were 
overwhelmed by the increased workload associated with the commencement of the 
Social Policy Research Centre 2017 

The governance structure established for the Measure included a high level (Senior 
Executive) Interdepartmental Committee (IDC) and an Executive Level Working Group that 
both met regularly to handle practical implementation issues. These were in addition to the 
‘business as usual’ governance arrangements in each agency. There was also a separate 
Communications sub-committee, as well as some department-specific steering 
committees. These governance structures were effective in identifying, and strategising to 
mitigate issues and risks. 
Service delivery 
The stakeholder consultation provided some insight into whether recipients had positive or 
negative encounters with service provision. Australian Government and external 
stakeholders held divergent views about this. Most government stakeholders felt that 
recipients had a positive experience with the new requirements, which they attributed to 
the public’s acceptance of the overall aims of the Measure. Government stakeholders 
nominated two areas in which recipients’ experiences were negative. These centred on 
confusion for recipients around the process of updating their children’s vaccination details 
(and delays in having ACIR records updated), and vaccination objectors’ opposition to the 
Measure. The external stakeholders characterised recipients’ experiences with 
implementation of the Measure more negatively. They felt that recipients’ experiences 
were dependent on their child’s vaccination status, highlighting the difficulties faced by 
many parents whose children were immunised overseas in fulfilling their obligations, as 
well as the perceived inadequate communication around the Measure from government. 
External stakeholders felt that a lack of knowledge and confusion around the impact of the 
Measure caused anxiety for many parents. 
The Measure’s communication activities were the joint responsibility of DSS, Health, DHS, 
and DET, with the DSS’ strategy outlining the agreed overarching communication 
approach. Complementary communication strategies were developed by DHS and Health. 
Communication activities were undertaken by DSS to inform parents, service providers 
and other stakeholders of the changes. Health developed a communication plan for 
vaccination providers, including general practitioners. DHS also developed a 
communication implementation plan and undertook a range of communication activities 
including: general information letters for recipients, letters for CCB recipients, letters for 
FTB recipients, and additional letters for parents whose child/ren’s immunisation status 
was either not up to date, unknown (because child was not linked) or was mismatched with 
information on file. DET was responsible for communicating with child care services via the 
Child Care Management System (CCMS) Helpdesk. 
Most government stakeholders agreed that the Measure’s communications strategy, 
including letters to recipients and health providers, as well as general media, was effective 
in supporting implementation. Nevertheless, many were aware of issues that hampered 
Social Policy Research Centre 2017 

communications, including: the tight timeframe for implementation resulting in delays in 
getting information to recipients and health professionals, the complexity of the message 
and confusion due to different requirements for different payments. Positive outcomes of 
the communications strategy included consistency in delivering the same message across 
departments and utilising as many channels as possible to communicate the changes 
resulting in high levels of awareness. External stakeholders were generally less positive 
about communications surrounding the Measure. Most reported that they had not received 
adequate information about the Measure, or that there were gaps in the information 
provided which hindered their ability to explain the changes to recipients. 
Management information 
The document review highlighted concerns about the completeness of the data in the 
ACIR, the capacity to monitor vaccination objectors in the future, concerns about data 
linkages and the management information that was produced to monitor implementation 
and impact. 
Stakeholders noted that implementing the Measure necessitated a significant amount of 
additional information being entered into the ACIR, as children aged 10 up to 20 years now 
needed full vaccination histories recorded. Linkages between the Centrelink payment 
database and the ACIR also needed to be updated. Several government and external 
stakeholders commented that the ACIR had improved, but that some short-term issues 
were experienced, including delays uploading data, data cleansing and parental angst. 
Other government stakeholders referred to the additional work to establish linkages 
between DHS and the ACIR. It was acknowledged that the process was not without its 
challenges but that linkages were ultimately successfully established. 
Regular reports from Centrelink (DHS) data were provided to DSS, DET and Health to 
determine whether the Measure had resulted in any changes to the number of families 
receiving payments. Minutes from meetings of the IDC and the Working Group provide 
some information about the impact of the Measure on child care payments and on FTB 
Part A supplement payments. 
The impact evaluation should examine the quality of the data on immunisation rates in the 
ACIR. While the ACIR contains historical information on registered vaccine objections, the 
capacity to monitor ongoing levels of vaccine objection in the community has reduced. 
Options to continue to monitor vaccination objection, as part of a broader inquiry into 
community understanding and confidence in vaccines, should be examined as suggested 
by submissions to the Senate Inquiry. 
PIR summary conclusions 
Overall, the implementation of the Measure went relatively smoothly from a policy 
perspective. Governance arrangements, risk mitigation strategies and communication 
strategies were put into place, and the Measure was implemented in a flexible manner that 
allowed for challenges to be addressed as they arose. Government departments worked 
well together and the communication between departments was effective in addressing 
Social Policy Research Centre 2017 

overlaps and gaps. There were additional benefits to the implementation of the Measure, 
in particular improvements in the completeness of data in the ACIR. 
Despite the effective implementation by the Australian Government there were 
considerable difficulties for state and territory officials as well as vaccination providers. 
Some of these difficulties resulted from the parameters of the Measure itself. These 
•  the short timeframes for implementation 
•  the perceived lack of additional resources provided for states and vaccine 
providers, other than the $6 incentive for catching-up overdue children 
•  the incompleteness of the AIR and backlogs in getting data uploaded onto the 
Other challenges may have been better addressed in the implementation, in particular, that 
only three states sought additional support for implementing the Measure via primary 
health networks, and the perceived inadequacies in support available for state and territory 
vaccine providers, despite regular meetings with the Australian Government departments 
during implementation. 
Overall, the majority of the challenges can be accounted for as ‘teething problems’, which 
are to some extent inevitable in the implementation of any complex measure, particularly 
when it is required in a short time frame. It is anticipated that most of these challenges will 
be resolved and will not affect implementation in the long-term. Perhaps the only long-term 
unintended consequence of the Measure has been the loss of ability to track vaccine 
objectors and henceforth the Government will need to rely on proxy measures to assess 
the extent of vaccination objection in the community. 
Although the early implementation has been mostly successfully accomplished, it is not yet 
possible to assess whether the Measure itself has been successful. There are early 
indications that vaccination rates have improved, but it is not possible at this stage to 
attribute changes to the Measure or any particular component of it. An impact evaluation 
would need to be undertaken to assess the degree to which the Measure has not only 
improved administrative processes, but has led to actual changes in population behaviour, 
and whether these have been sustained over time. 
The most contentious aspect of the Measure concerns the underlying theory of change, 
the long-term effectiveness of a sanctions-based approach as opposed to an incentive-
based approach to public health, and the unintended consequences for children who are 
not up to date with vaccinations because of issues other than vaccination objection. These 
questions will be tested in any impact evaluation. 
Impact Evaluation 
Drawing on insights gained through the PIR, options and strategies for conducting the 
impact evaluation of the Measure were also developed. 
Social Policy Research Centre 2017 

Two key challenges for any impact evaluation relate to isolating the impact of the Measure 
on immunisation rates and trying to establish a baseline measure for determining impact. 
As noted in the theory of change model, a range of additional contextual factors may have 
had an impact on the immunisation rates. These include state-based policies, 
complementary measures introduced by Health and media coverage of vaccination. As 
such, isolating the impact of the Measure on immunisation rates will be a challenge. It may 
be possible to examine the impact of outside factors through qualitative research, which 
should complement the administrative data analysis. 
The key questions to be addressed in any impact evaluation would be: 
•  Did the Measure achieve its intended goal of increasing immunisation rates and 
achieving herd immunity in the Australian population?  
•  To what extent can changes in immunisation rates be attributed to the Measure?  
•  Were there any unintended impacts (positive or negative) of the Measure? 
•  Is the Measure cost-effective? (cost benefit analysis) 
•  Have there been any ongoing implementation challenges following the post-
implementation phase? 
We recommend that any impact evaluation adopt a ‘before and after’ mixed method 
design, as it will not be possible to utilise a counterfactual or comparison group to assess 
The economic evaluation could draw upon the findings of any impact evaluation and will 
model the economic costs and benefits of vaccinating additional children after the onset of 
the Measure. Where possible, this analysis will include a geographical breakdown, as the 
benefits of vaccinating a child living in an area with low vaccination rates will be greater 
than a child living in an area with already high rates of vaccination. Similarly, if possible, 
the modelling will include vulnerable groups such as Aboriginal and Torres Strait Islander 
and CALD children who are at higher risk of vaccine-preventable disease. A broad 
estimate of the costs of the evaluation would be around $400,000. 
Social Policy Research Centre 2017 

1  Introduction 
The Australian Government Department of Social Services commissioned the Social 
Policy Research Centre (SPRC) at UNSW Sydney to undertake a Post Implementation 
Review (PIR) of the No Jab, No Pay 2015 Budget measure. The intended outcomes of this 
review were:  
•  to determine whether the Measure was implemented effectively by measuring 
successes and challenges that have been encountered in the first 6–12 months of 
the Measure's implementation  
•  to provide a framework for the subsequent impact evaluation. 
The report is divided into two main parts: the first presents the findings of the PIR, and the 
second outlines a framework for an impact evaluation of the No Jab, No Pay 2015 Budget 
The findings of the PIR are further subdivided. We begin by presenting a select review of 
the literature on the impact of similar measures. In the following section, we present the 
methodology for the PIR, the research questions guiding the PIR and present the findings 
from the document review, the stakeholder consultation and data scoping exercise. 
In part two, we present an impact evaluation framework. 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 94 link to page 96 link to page 94 link to page 94 link to page 96 link to page 96 link to page 96 link to page 95 link to page 96 link to page 96 2  Literature review 
This section presents a select review of the literature with a view to providing some 
background to immunisation rates in Australia, interventions designed to increase 
immunisation rates and the introduction of the Measure. The review is by no means 
exhaustive; rather it aims to provide some context for the PIR. 
Immunisation is considered to be a highly effective and cost-effective health intervention 
and increasing immunisation rates is a key public health goal at both the national and 
global level (Australian Government, 2014; World Health Organization, 2013). Routine 
immunisations for infants began in Australia in the 1950s when immunisation was the 
responsibility of individual states and territories. Over time, however, disparities in 
immunisation rates between states and territories became evident, with differences 
attributed to differential funding of, and access to, vaccines. A national survey in the 1980s 
indicated that only 53 per cent of children were adequately immunised. Concern about low 
rates of immunisation led to the development of the first National Immunisation Strategy in 
1993 and the establishment of the Australian Childhood Immunisation Register (ACIR) in 
1996 (Australian Government, 2014)
In 1997, the Immunise Australia: Seven Point Plan was launched to increase childhood 
immunisation rates. The aim of this program was to increase vaccination rates among the 
general population.  Strategies to increase immunisation rates introduced under the Seven 
Point Plan
 included financial incentives for parents and general practitioners, improved 
methods for monitoring vaccination coverage, education, research and school entry 
requirements (Australian Government, 2014; Pearce, Marshall, Bedford, & Lynch, 2015; 
Ward, Hull, & Leask, 2013)

Under the Immunise Australia: Seven Point Plan, immunisation status was linked to the 
Maternity Immunisation Allowance (MIA) and child care payments (‘Child Care Assistance 
Rebate and/or the Child Care Cash Rebate’). Depending on factors such as income, size 
of family and type of child care, rebates ranged from $20–$122 for every child per week. 
The MIA was a one off payment of $200 for every child that was fully immunised at 19 
months of age (Ward et al., 2013). In order to remain eligible for these payments, parents 
were required to provide evidence that their child was fully immunised according to the 
immunisation schedule included in the National Immunisation Program (NIP). Parents who 
disagreed with vaccination or had philosophical reasons for not having their children 
vaccinated could register as ‘conscientious objectors’ in order to continue receiving these 
payments (Lawrence, MacIntyre, Hull, & McIntyre 2004)
The MIA was modified in 2009 and ceased in 2012, and immunisation status was linked to 
the existing means-tested Family Tax Benefit (FTB) Part A supplement at ages 1, 2 and 5 
years. Parents were exempt from the immunisation requirements if they registered their 
‘conscientious objection’1 with DHS (Ward et al., 2013). Ward, Chow, King, and Leask 
1 Based on the data available on the ACIR website, it appears that the recording of conscientious objection 
data commenced in 1999. 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 96 link to page 95 link to page 95 link to page 96 link to page 96 link to page 96 link to page 95 link to page 95 link to page 95 link to page 96 link to page 94 link to page 94 link to page 96 link to page 94 (2012) argue that ‘[l]egislated parental incentives for childhood immunisation have been 
broadly accepted among Australian parents and have had a positive impact on uptake and 
Data on children’s immunisation status was held in the Australian Childhood Immunisation 
Register (ACIR) (now the Australian Immunisation Register (AIR)). The ACIR was 
established in 1996 and included the immunisation data for children registered with 
Medicare—roughly 99 per cent of children in Australia (Hull et al., 2013, p. 149). The 
register relied on general practitioners and other vaccination providers reporting 
vaccination information to the ACIR after administering vaccines. Children vaccinated 
overseas were required to provide proof of vaccinations to Australian vaccination 
providers, who entered the information in the ACIR. Proof of vaccination was required for 
data to be submitted to ACIR (Gibbs, Hoskins, & Effler, 2015)
Under the Seven Point Plan, a General Practice Immunisation Incentive scheme (GPII) 
was introduced. The aim of the scheme was to encourage general practitioners to notify 
the ACIR of changes of immunisation status of children under 7 who came to their 
practice. Under the scheme, general practitioners received a $6 payment for each 
notification that a child has been fully immunised according to the schedule (Ward et al., 
. GPII also paid performance funding to general practitioners able to demonstrate 
immunisation coverage above 90 per cent for their practice. With respect to child care 
attendance, children for whom conscientious objection to vaccination had been registered 
could still attend, but could be temporarily excluded in the case of an outbreak of a 
vaccine-preventable disease (Salmon et al., 2006)
The implementation of the Seven Point Plan led to dramatic increases in vaccination rates 
among children. Between 1996 and 2000, vaccination coverage among children aged 12 
months increased rapidly to over 90 per cent of infants aged 12–15 months. However, 
uptake has since remained relatively stable at around 91 to 92 per cent (Hull et al., 2013, 
p. 164)
, which is below the OECD average and falls below the levels required for herd
immunity for some diseases (Harvey, Reissland, & Mason, 2015; Pearce et al., 2015). The 
Australian Government Chief Medical Officer and the state Chief Health Officer agreed to 
an aspirational target of 95 per cent immunisation coverage rates, consistent with the 
World Health Organization’s Western Pacific Region target. This is the level required to 
achieve ‘herd immunity’ (Department of Health, 2016). Herd immunity refers to the 
required percentage of the population that needs to be vaccinated to prevent the outbreak 
of vaccine-preventable diseases (Danchin & Nolan, 2014). Although the proportion differs 
for different diseases, the WHO Western Pacific Region’s standard, based on measles, is 
95 per cent of the population (Wigham et al., 2014, p. 1118). The figure is a whole of 
population target, but ideally 95 per cent of the population should be immunised in every 
geographic community. 
2.1  Immunisation rates 
The National Immunisation Program Schedule provides a list of vaccinations that all 
Australian children are expected to receive and the age at which they are expected to be 
administered (Australian Government, 2016c). It also identifies the vaccinations to be 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 94 link to page 94 link to page 94 link to page 94 link to page 94 link to page 95 link to page 96 link to page 95 link to page 96 link to page 96 link to page 96 link to page 94 provided through school vaccination programs, additional vaccinations that Aboriginal and 
Torres Strait Islander children should receive and additional vaccinations for other ‘at-risk’ 
Coverage data for children aged 24 months in 2014 from the ACIR indicate that 91.23 per 
cent were up to date with their immunisations. Of the remaining children, 7 per cent were 
not up to date with their immunisations and did not have a recorded conscientious 
objection, and just 1.77 per cent had a recorded conscientious objection (Australian 
Government, 2016a)
. These figures suggest that most children’s incomplete vaccination 
status are likely to be attributable to causes other than vaccine refusal (Beard, Hull, Leask, 
Dey, & McIntyre, 2016)
. The picture is complicated by a number of factors, including that 
some parents who registered as conscientious objectors nevertheless went on to 
vaccinate their children, and also that some children were not registered on the ACIR at 
all. Thus the exact proportion of conscientious objectors is difficult to determine. 
Nevertheless, it is a very small proportion of the total population. 
2.2  Factors contributing to incomplete childhood immunisation  
With immunisation rates below the national aspirational immunisation coverage target, 
researchers have sought to explore the characteristics of partially and non-immunised 
children. The literature identifies two key groups of parents whose children are not 
immunised at all or are incompletely immunised. The first group consists of parents who 
face barriers to accessing immunisations ‘which may relate to social disadvantage and 
logistical barriers’ (Beard et al., 2016; Leask et al., 2012; Pearce et al., 2015). The second 
group consists of parents who hold concerns about the safety of vaccines: so-called 
‘vaccine hesitators’ (Leask et al., 2012)
2.2.1 Socio-economic disadvantage and logistical barriers 
In their analysis of data from the Longitudinal Study of Australian Children (LSAC), Pearce 
et al. (2015)
 found that the majority of incompletely immunised infants (in 2004) did not 
have a mother who disagreed with immunisation. Barriers to complete immunisation 
identified in the study were: having a larger family (three or more children), moving house 
since the birth of the child, less than weekly contact with friends and family, and the use of 
formal group childcare. The parents of children who were incompletely immunised had 
lower education and income levels. Ward et al. (2012) also note that certain groups, 
including Aboriginal and Torres Strait Islander people and those living in socio-economic 
disadvantage, were more likely to be incompletely immunised. 
Beard et al. (2016) found that partially vaccinated children without a registered 
conscientious objection were more likely to be living in areas in the lowest decile of socio-
economic status, ‘suggesting delayed vaccination caused by problems related to 
disadvantage, logistic difficulties, access to health services, and missed opportunities in 
primary, secondary and tertiary health care’ (p. 275). They also found that children born 
overseas were significantly more likely to have neither vaccinations nor an objection 
recorded, but acknowledged that they may very well be vaccinated. 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 95 link to page 94 link to page 95 link to page 95 link to page 94 link to page 94 Gibbs et al. (2015) found that the most commonly reported reason why a significant 
minority of children in Western Australia had no vaccination history recorded in the ACIR 
was because their families had moved from overseas and their vaccination history had not 
been recorded in the ACIR. The second most common reason was that the parents were 
unregistered conscientious objectors. 
2.2.2 Vaccine hesitancy 
Forbes at al. (2015) define vaccine hesitancy as having varying degrees of concerns about 
immunisation. They estimate that between 30 and 70 per cent of parents in developed 
countries could be categorised as vaccine-hesitant. Reasons for vaccine hesitancy include 
religious obligations, safety concerns for children, distrust of government services and 
health systems, misinformation or lack of knowledge, and the perceived threat of autism 
following vaccinations (Danchin & Nolan, 2014; Dubé et al., 2016). Despite the empirical 
literature reinforcing the benefits and safety of vaccinations, vaccine hesitancy continues to 
rise (Dubé et al., 2016)
Vaccine hesitancy can lead some parents to delay vaccination, to select only the vaccines 
they consider safe or to outright refuse to vaccinate. Prior to 1 January 2016, parents who 
refused to vaccinate their child could continue to access child care payments if they 
registered a ‘conscientious objection’ with DHS (via a recognised immunisation provider). 
Parents who chose not to vaccinate and who were ineligible for payments could register an 
objection if they wished. 
In their analysis of trends and patterns in vaccine objection between 2002 and 2013 as 
recorded in the ACIR, Beard et al. (2016) found that the proportion of children with a 
registered objection increased from 1.1 per cent to 2.0 per cent. They found that children 
with a registered objection were clustered in regional areas, which they note can pose a 
risk of local disease outbreak. They also found that children with a registered objection 
were more likely to be living in areas in the highest socio-economic decile than in the 
lowest. This implies that financial sanctions, such as the withdrawal of FTB Part A 
supplement, are less likely to impact on those with a registered objection than on vaccine 
hesitators and those whose children have not been fully vaccinated because of logistical 
barriers. However, Child Care Rebate is not subject to a means test, and as such is likely 
to have an impact across all socio-economic deciles. 
2.3  Increasing immunisation uptake 
Improving vaccination uptake is a key policy goal both nationally and globally, with a range 
of different approaches adopted with this goal in mind. Measures include: financial 
incentives, financial penalties, reminder systems, and effective communication/education 
strategies. Often a combination of different approaches is adopted. Much Australian and 
international research has sought to evaluate the impact of these approaches on 
increasing immunisation rates, with many considering the cost-effectiveness of the 
approaches. Prior to considering some of this research, it is important to note that many 
authors acknowledge the poor evidence-base for determining the most effective 
strategies/interventions for increasing vaccine uptake, and the need for the rigorous 
evaluation of any intervention and its impact on vaccine hesitancy/refusal (Dube, Gagnon, 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 94 link to page 95 link to page 95 link to page 96 link to page 95 link to page 96 link to page 95 link to page 96 link to page 96 link to page 95 link to page 95 link to page 95 link to page 95 link to page 95 link to page 95 link to page 95 link to page 94 MacDonald, & The SAGE Working group on Vaccine Hesitancy, 2015; Leask, Willaby, & 
Kaufman, 2014; 
Williams, 2014)
2.3.1 Financial incentives 
Since the Seven Point Plan, policy makers in Australia have used financial incentives to 
increase vaccination rates (Lawrence et al., 2004; Ward et al., 2013). Although vaccination 
rates increased significantly following the introduction of the Plan (Hull et al., 2013), other 
reforms, including educational campaigns, financial incentives for general practitioners and 
school/childcare entry requirements, were introduced at the same time. This makes it 
difficult to separate the impact of financial incentives on the increase (Ward et al., 2013)
Nevertheless, Ward et al. (2013) argue that they ‘are likely to have made a significant 
contribution to increasing childhood immunisation coverage to over 90%’ (2013: 592). 
However, overall, there is limited empirical evidence documenting the effectiveness of 
financial incentives on vaccination behaviour (Lawrence et al., 2004; Mantzari, Vogt, 
Marteau, & Kazak, 2015)

A perceived risk of incentivising parents to immunise their children by offering a financial 
reward is that they may feel more compelled to vaccinate for the financial rather than 
health benefits. For this reason, financial rewards are often combined with educational 
programs and other interventions aimed at increasing vaccination uptake (Mantzari et al., 
2.3.2 Financial penalties 
Several studies have examined the effectiveness of financial sanctions on immunisation 
rates. In many cases, however, financial sanctions are introduced alongside other 
changes, making it difficult to isolate their effectiveness alone. 
An Australian study by Lawrence et al. (2004) sought to determine if the risk of financial 
sanction influenced parents’ decision to vaccinate. Overall the study found an association 
between knowledge of welfare payments and age-appropriate vaccinations. However, it 
also highlighted that encouragement from health care professionals was important in the 
decision-making process. Among parents whose children were fully immunised, only 4.4 
per cent reported that the MIA was the most important influence on their decision to 
vaccinate, while for 0.7 per cent of parents, it was the Child Care Benefit (CCB) (Lawrence 
et al., 2004)
. Roughly two thirds of the parents in the study who received the MIA indicated 
that they were vaccine-hesitant. This may indicate that linking welfare payments with 
vaccinations may be influential in increasing vaccination uptake amongst this group. 
Given the increase in the number of school-age children receiving vaccine exemptions for 
non-medical reasons in the United States, Constable, Blank, and Caplan (2014) argue that 
measures that impose a financial cost on vaccine objection ought to be considered 
alongside more effective vaccination education in order to increase vaccination rates. They 
acknowledge that imposing a financial penalty (e.g. financial incentives in the form of 
taxation, health insurance costs, and or private school funding) ‘falls somewhere on the 
spectrum between persuasion and coercion’ but argue that the public health benefits 
outweigh this imposition on autonomous decision-making. 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 94 link to page 94 link to page 95 link to page 95 link to page 96 link to page 94 link to page 95 link to page 95 link to page 95 The use of financial sanctions to encourage vaccination uptake has raised ethical 
concerns internationally (Adams et al., 2016). Concerns relate to the perceived removal of 
civil liberties, penalising children for their parents’ decisions, and increasing families’ 
financial hardship. While financial sanctions can lead to increases in vaccination uptake, 
they may also disengage vaccine hesitant parents and health professionals from the 
educational process. On the other hand, it could be argued that the public health benefits 
of vaccinations may outweigh individuals’ right to decide whether or not they vaccinate 
(Adams et al., 2016). The challenge is to find the right balance between the right to 
autonomy and the right for safety from vaccine-preventable diseases. 
2.3.3 Reminder systems and follow-up 
Harvey et al.’s (2015) systematic review and meta-analysis found that receiving both 
postal and telephone reminders was the most effective reminder-based intervention for 
increasing vaccination uptake, and that educational interventions were more effective in 
low- and middle-income countries. In their systematic review, Jacob et al. (2016) found 
that reminder systems, for clients or immunisation providers, were among the lowest cost 
strategies to implement and the most cost-effective in terms increasing immunisation rates. 
They found that strategies involving home visits and combination strategies in community 
settings were expensive and less cost-effective. 
Ward et al.’s (2012) systematic review identified a number of strategies to improve 
vaccination uptake that were relevant to the Australian context. Of the strategies reviewed, 
catch-up plans showed the greatest impact on immunisation uptake but recall/reminders 
for patients and vaccination providers were the most commonly evaluated strategies and 
had the strongest evidence. 
In the Australian context, Pearce et al. (2015) argue that greater effort should focussed on 
overcoming barriers to immunisation through sending reminders and rescheduling 
cancelled appointments or interventions that offer immunisation in alternative settings for 
those families that face challenges accessing services. 
Given that a high proportion of incompletely immunised children in their analysis had 
moved from overseas, Beard et al. (2016) recommend that primary care clinicians should 
focus on both partially vaccinated children and overseas born children. For the latter their 
overseas vaccination history should be accurately confirmed by a vaccination provider and 
recorded in the ACIR. This is echoed by Gibbs et al. (2015) who recommend a number of 
strategies for addressing the immunisation status and records of families moving from 
2.3.4 Effective clinician communication 
Researchers have emphasised the importance of effective clinician communication for 
increasing vaccination uptake. Forbes, McMinn, Crawford, Leask, and Danchin (2015) 
differentiate between five groups of parents based on their stance towards immunisation. 
These are: unquestioning acceptors, cautious acceptors, hesitant vaccinators, late or 
selective vaccinators and refusers. Elsewhere, Leask et al. (2012) develop a framework to 
assist clinicians in communicating effectively with these different groups of parents to 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 95 link to page 95 link to page 95 link to page 94 link to page 95 link to page 96 link to page 96 enable them to make informed decisions about vaccination. In emphasising the centrality 
of effective clinician-parent dialogue, regardless of the parent's stance towards 
immunisation, Leask et al. advocate for ‘an approach to communication that encourages 
questions and employs a guiding rather than directing style’. 
In advocating for the need for ‘new approaches to vaccine consultation’, Leask and 
Kinnersley (2016)
 argue that physicians need to have the opportunity to engage with 
vaccine-hesitant parents in order to address any concerns they might have. They 
acknowledge that physicians are generally unable to devote adequate time to undertake 
training in communication interventions, and suggest that decision aids that ‘are designed 
to help people understand their options and potential outcomes, to consider the possible 
benefits and harms of their choices, and to increase consumer participation in decision-
making’ might prove useful in the context of vaccine hesitancy. They argue that it is critical 
that funding is directed towards developing ‘conceptually clear, evidence informed, and 
practically implementable approaches to parental vaccine hesitancy’. 
Elsewhere, Leask (2015) argues against an adversarial approach to increasing vaccination 
rates, because it draws attention to vaccination objectors and their arguments and has the 
potential to alienate vaccine-hesitant parents. Instead, she argues that advocacy and 
policies should address the factors that influence the low uptake of vaccines. 
Leask et al (2014)'s article on vaccine hesitancy outlines a number of strategies that are 
required in order to address vaccine hesitancy. These include: the identification and testing 
by governments and research agencies of interventions designed to increase uptake of 
vaccines among vaccine-hesitant parents; monitoring vaccine acceptance; community-
level responses to engage communities in dialogue (as vaccination rejection or hesitancy 
is often a community-based phenomenon); provider-level solutions as interaction between 
parents and providers can influence uptake, however the evidence-base is limited; and 
provider education – vaccination providers ought to have a good understanding of 
vaccines and vaccine hesitancy. Addressing vaccine hesitancy requires ‘political will, 
professional commitment, and research investment in order to develop and evaluate new 
and innovative solutions’ (p. 2601). 
The extant evidence suggests that the most effective interventions for increasing 
vaccination rates involve multi-component strategies which generally include educational 
programmes and interventions which aim to address logistical barriers to immunisation 
(Dube et al., 2015; Jarret, Wilson, O’Leary, Eckersberger, & Larson, 2015; Pearce et al., 
. Because most interventions include several components, it is often difficult to 
determine which component or combination of components leads to an increased 
vaccination uptake. As there are multiple population groups who do not fully vaccinate their 
children, with different drivers for each group, it is likely that no single measure – or type of 
measure – will address the needs of all these groups, and that multi-component strategies 
will need to specifically target conscientious objectors, vaccine hesitators and those who 
face logistical barriers to having their children vaccinated. 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 95 link to page 96 link to page 94 2.4  The No Jab No Pay budget measure 
On 12 April 2015, the Measure was announced by the Hon Scott Morrison MP, the then 
Minister for Social Services and the then Prime Minister the Hon Tony Abbott MP. The 
Measure was a pre-budget Government announcement and was included in the 2015–16 
Australian Government Budget. From 1 January 2016, the Measure was implemented by 
the Australian Government. There is as yet no available research evidence about the 
impact of the Measure on immunisation rates; however, some commentary on the 
Measure appeared shortly after its announcement in 2015. 
In an opinion piece in the Australian Medical Association's (AMA) publication Australian 
, Macartney (2015) of the National Centre for Immunisation Research & 
Surveillance argues that there are better ways to improve vaccination rates than imposing 
financial penalties on parents. She asserted that the Measure is 'unnecessarily punitive 
and could have negative repercussions' and that there are alternative means of increasing 
the immunisation rate. These include: reminding and supporting parents to immunise; 
improving access, awareness and the affordability of vaccination; enabling vaccine-
hesitant parents to engage with qualified health professionals; and grassroots campaigning 
for immunisation that promotes immunisation as part of a healthy lifestyle. 
In the Australian Medicine Budget edition (14 May 2015), Rollins (2015) highlighted the 
AMA’s concern about the projected savings to government of over $500 million by 2018–
19 from the Measure, because families will be ineligible for child care payments and family 
tax benefits. Rollins quotes the President of the AMA as stating that the aim should be to 
invest the money saved on increasing vaccination rates. 
While some external stakeholders focussed on the perceived savings, the Government 
made it clear that the purpose of the Measure was to improve immunisation rates, not 
budgetary savings (Abbott, 2015). These concerns, and the lack of empirical evidence in 
Australia and internationally about the effectiveness of different strategies to increase 
vaccination rates, make it imperative that the Measure should be comprehensively and 
independently evaluated to examine its impact on different population groups in the short, 
medium and longer term. 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 22 3  Methodology 
The No Jab, No Pay Post Implementation Review was guided by several key questions 
listed below. As shown in Table 1 the methodology drew upon different methods of data 
collection to address each question. 
Table 1 Research areas, questions and data sources 
Research questions 
Data sources 
Policy design 
1.  Has implementation been consistent with the Measure's policy design? 
Document review 
2.  If there have been any deviations from the original design, have these been 
positive or negative in nature? 
Data scoping 
Issues and risks 
What successes and challenges (including design, system, data, 
communications, and uptake of immunisation by the target populations) were 
encountered in implementing the Measure? 
Document review 
1.  Did governance and decision-making mechanisms help or hinder the successful  Stakeholder 
implementation of the Measure? 
Document review 
Service delivery 
1.  Has the service delivery model resulted in impacted recipients having positive 
or negative encounters? 
1.  Did the communication strategy and Departmental communication plans 
successfully support the implementation of the Measure?  
2.  Did the Communication Working Group effectively manage communication 
Document review 
issues as they arose? 
Management information 
Data scoping 
1.  How has the policy and system design impacted upon the data available to date 
regarding rates of immunisation and eligibility for both family assistance (Family 
Stakeholder consultation 
Tax Benefit Part A supplement) and child care payments? 
Social Policy Research Centre 2017 

3.1  Document review 
The document review involved a review of publicly available and internal government 
documents. The Department of Social Services (DSS) provided the research team with 
documents and web links under the following headings:  
•  Senate Community Affairs Legislation Committee Inquiry 
•  Reports and Project Plans 
•  Fact sheets and schedules 
•  Policy resources 
•  Legislation 
•  Data sets 
•  Communications 
•  Letters to recipients 
•  No Jab, No Pay Interdepartmental Committee and Working Group papers. 
These documents were imported into the qualitative software NVivo where they were 
coded and reviewed. 
3.2  Data scoping 
The review of the datasets involved a data scoping exercise that provided the research 
team with an understanding of the quality of data available and the degree to which it may 
be useful for inclusion in the subsequent impact evaluation. The review did not involve any 
analysis of the available data. The data scoping encompassed a review of four data 
sources, as advised by the DSS: the ACIR/AIR, Child Care Management system, Day One 
implementation reports and data from the Enterprise Data warehouse in DHS. Discussions 
about the data items, data quality, data linkage processes and departmental processes for 
data access for external researchers were conducted with key contacts from DSS, DHS, 
DET and ACIR/AIR. Data dictionaries were requested in all cases and provided by DHS. 
3.3  Qualitative stakeholder consultation 
A component of the PIR involved consultation with key staff in the four government 
departments (DSS, Health, DHS, DET) involved in the implementation of the Measure and 
with stakeholders from organisations external to the Australian Government. Fifteen staff 
members from the four government departments and eight external stakeholders were 
invited to participate in semi-structured interviews. Ethics approval for the PIR was given 
by the UNSW Australia Human Research Ethics Committee (HREC No. HC16563) and 
participation in the research was voluntary. 
Nine government stakeholders were interviewed from DSS, Health, DHS, DET. These 
stakeholders were from a range of areas within these departments, including payment 
policy and operations, immunisation policy and programs, database management, and 
communications. In addition, nearly all of these stakeholders were involved with both the 
Working Group and the Interdepartmental Committee. Most had also been involved in the 
design and development of the policy prior to its implementation. 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 96 In addition to the government stakeholder cohort, eight external stakeholders were 
interviewed. These external stakeholders were from organisations external to the 
Australian Government, with four representing state-based health service providers, two 
representing a not-for-profit early learning provider, one representing a peak body, and 
one academic. As such, their perspectives differed from those of the government 
stakeholders as they had less of an ‘internal’ view of the implementation and more of an 
‘on the ground’ view, allowing them to comment on the effects of the Measure on 
immunisation providers and recipients. The interviews were conducted over the phone and 
recorded with participants’ consent. 
It is important to emphasise that the views gathered through the stakeholder consultation 
are not necessarily representative of all individuals involved in the implementation of the 
Measure. Rather, qualitative studies typically select information-rich cases for in-depth 
study ‘from which one can learn a great deal about issues of central importance to the 
purpose of the research’ (Patton, 1990, p. 169) without making claims to be representative 
of a larger population. For the purpose of the PIR, the aim of the stakeholder consultation 
was to canvass a range of views and perspectives on the successes and challenges of 
implementing the Measure. A further aim of the consultations was to identify any issues 
that stakeholders felt should be considered for any impact evaluation of the Measure. 
3.4  No Jab, No Pay workshop  
The research team facilitated a workshop with 16 stakeholders in DSS National Office in 
November 2016. Workshop attendees included a range of participants from the four 
departments responsible for policy implementation, including individuals with knowledge of 
the relevant databases. The workshop provided the opportunity to present the findings of 
the PIR, including the program logic and theory of change, and the preliminary impact 
evaluation framework. Workshop attendees were invited to provide feedback on the 
material presented, and the research team followed up with a number of staff following the 
workshop to clarify issues and source additional documentation. 
3.5  Analysis and synthesis of findings 
The analysis involved triangulation of data, including the review of policy documentation, 
and insights from the data scoping exercise and from the qualitative data collected. 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 95 link to page 95 link to page 94 link to page 94 link to page 94 link to page 94 4  Findings 
This section presents the findings of the PIR as they relate to the key research questions. 
4.1  Policy Design 
The PIR was guided by two key questions with respect to policy design: 

Has implementation been consistent with the Measure's policy design?

If there have been any deviations from the original design, have these been
positive or negative in nature?
To address these questions, we first review the policy design. 
Australian Government child care payments (currently called Child Care Benefit (CCB) and 
Child Care Rebate (CCR)) have been linked to immunisation status since 1998. Since 
2012, payment of Family Tax Benefit (FTB) Part A supplement was also linked to 
immunisation status at certain ages. Although these payments were linked to immunisation 
status, parents could access CCB, CCR & FTB Part A supplement if they registered a 
conscientious objection (CO) to having their child immunised. 
On 23 November 2015, the No Jab, No Pay 2015–16 Budget measure was passed in the 
Social Services Legislation Amendment (No Jab, No Pay) Act 2015 (Parliament of 
Australia, 2015)

The goals of the Measure were to: 

‘reinforce the importance of immunisation and protecting public health by
strengthening immunisation requirements for children’ (Department of Social
Services, 2016, p. 1)

‘amend the immunisation requirements that apply to Australian Government child
care payments and the FTB Part A supplement’. (Department of Social Services,
2016, p. 1)
While the Measure was expected to save over $500 million over three years, these 
savings were not the intended goal of the Measure. 
Implementation of the Measure required activation of three separate mechanisms in 
addition to other related measures/legislation. The three mechanisms outlined in the 
legislation were: a modification of existing exemption categories; extending eligibility 
monitoring; and changes to the existing grace period for children who were not up to date 
with immunisations. These legislative changes were put into effect through DHS systems. 
Associated measures and legislative changes (described further below) were:  

the expansion of the Australian Childhood Immunisation Register (ACIR);

Vaccination Providers who administer and report catch-up vaccinations for children
up to 7 years of age) who are more than two months overdue and who receive all
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 96 link to page 96 link to page 95 link to page 95 link to page 95 link to page 94 scheduled vaccines at that scheduled point (2, 4, 6, 12, 18 months and 4 years of 
age) can receive a catch-up notification payment; and 

free ‘catch-up’ vaccines for individuals aged 10 up to 20 years and who are in
receipt of family payments.
In addition, legislation in New South Wales, Queensland and Victoria introduced ‘No Jab 
No Play’ requirements, restricting access to child care centres for children who are not 
The Australian Government has also proposed phasing out of the FTB Part A end of year 
supplement, which would also impact on the No Jab, No Pay measure. 
4.1.1  Exemption categories 
Prior to the introduction of the Measure, parents could continue to access child care 
payments and FTB Part A supplement if their child was not up to date with their 
immunisations if the parent completed an Immunisation exemption conscientious objection 
 with a recognised immunisation provider and registered their objection with 
ACIR/AIR. Exemptions had also been granted on religious grounds to children of members 
of the Church of Christ, Scientist. With the introduction of the Measure, these two 
exemption categories were removed. As a result, from 1 January 2016, parents who 
registered as conscientious objectors or as members of the Church of Christ, Scientist 
were no longer eligible for child care payments and FTB Part A supplement if their child 
was not up to date with their immunisations or on a catch-up schedule. Exemptions still 
remain for children with a medical contraindication, with natural immunity or who are 
participating in a vaccine study (Senate Community Affairs Legislation Committee, 2015, 
pp. 2-3)

The Social Services Legislation Amendment (No Jab, No Pay) Act 2015 (Parliament of 
Australia, 2015)
 repealed Section 7 of the A New Tax System (Family Assistance) Act 
 (Parliament of Australia, 1999) which provided that the ‘Minister may make 
determinations in relation to the immunisation requirements’. Instead a new section 6(6) 
was included that provides that a child meets the immunisation requirements if the 
Secretary determines that the child meets the requirements. The Act provides, in section 
6(7) that the Secretary must comply with any decision-making principles set out in a 
legislative instrument made by the Minister, for the purposes of that subsection. Currently, 
the Family Assistance (Meeting the Immunisation Requirements) Principles 2015 
(Australian Government, 2015b) allow the Secretary to make such a determination in the 
following circumstances:  

if the child is under 15 years of age, a person with legal authority to make decisions
about the medical treatment of the child has refused, or failed within a reasonable
time to provide consent or, if the child is aged at least 15 years of age, the child has
refused, or failed within a reasonable time, to provide consent to be immunised

if there is a risk of family violence if action is taken to meet immunisation
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 94
if the parent becomes a permanent humanitarian visa holder within 6 months of the
child’s arrival to Australia

if the child is vaccinated outside of Australia and certified by a medical practitioner
in respect of the FTB Part A Supplement only

if the child is at a heightened risk of serious abuse or neglect if the Secretary does
not make a determination that the child meets the immunisation requirements in
respect of child care payments only.
4.1.2 Eligibility monitoring 
Previously eligibility was checked against immunisation requirements at ages 1, 2 and 5 
for FTB Part A supplement and each year up to age 7 for child care payments. With the 
introduction of the Measure, eligibility for all payments will be checked against 
immunisation requirements each year until the child is aged 20 years (Senate Community 
Affairs Legislation Committee, 2015: 3). 
4.1.3 Changes to the 63 day grace period 
Previously, a 63-day grace period was available for children to commence a catch-up 
schedule if they did not meet the immunisation requirements when the individual first 
attempted to claim child care payments. During this initial grace period, parents could 
access child care payments. With the introduction of the Measure, this initial grace period 
has been removed for new claimants, and the immunisation requirements must be met in 
order for an initial CCB claim to be approved. Grace periods still apply if a child 
subsequently stops meeting the requirements, in which case parents are notified and 
advised to take steps to bring the child back up to date or risk having child care payments 
4.1.4 Other related measures/legislation 
Implementation of the Measure also required the introduction of additional measures and 
legislative changes. These were: the expansion of the ACIR, ‘catch-up’ notification 
payments, and the provision of catch-up vaccines for individuals aged 10 to 20 years of 
age for eligible recipients. 
Expansion of the Australian [Childhood] Immunisation Register 
The expansion of the ACIR was the responsibility of Health. The ACIR, renamed the AIR 
from 30 September 2016, was expanded in order to record vaccination information for 
people up to 20 years of age in order to facilitate the extension of eligibility monitoring for 
payments (Department of Social Services, 2016, p. 2). The legislative changes were 
outlined in the Australian Immunisation Register Act 2015 and Australian Immunisation 
Register (Consequential and Transitional Provisions) Act 2015

The Project Management Plan Extending Immunisation Requirements, Project 
Management Framework
 developed by DHS Services (April 2015) refers to the extension 
of the ACIR to include the immunisation records for children up to 20 years. ICT system 
changes required were: ‘Full end to end system solution to support implementation of the 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 94 link to page 94 link to page 94 link to page 60 link to page 94 link to page 94 policy change across the Centrelink master programme and Medicare master programme, 
as well as datalink between the ACIR and ISIS systems’. From an implementation 
perspective, recognised constraints included:  
•  the existing ICT systems had to be used to deliver the business solutions 
•  ICT capacity and ICT knowledge of ISIS/ACIR systems could affect the program. 
Concerns were expressed about the completeness of ACIR records prior to the 
implementation of the Measure in submissions to the Senate Community Affairs 
Legislation Committee Inquiry into the Social Services Legislation Amendment (No Jab, No 
Pay) Bill 2015
. In terms of the expansion of the register, there were a range of concerns 
and issues listed in the issues log relating to data quality, including the software used by 
some immunisation providers and cases of Immunisation History Backlog in some states 
and territories. 
 ‘Catch-up’ immunisation arrangements 
In preparation for the introduction of the Measure, arrangements were made to try to 
ensure that children who were incompletely immunised could commence a catch-up 
schedule and thereby meet/continue to meet eligibility for CCB, CCR and FTB Part A 
Supplement payments. The arrangements included:  
•  extending eligibility for free National Immunisation Programme (NIP) vaccines to all 
children under 10 years of age 
•  the funding of a new catch-up scheme for children aged 10 to 20 years and the 
provision of free vaccines to existing CCB, CCR and FTB Part A recipients 
(receiving payments on 31 December 2015). This catch-up scheme is available 
until 31 December 2017 (Department of Social Services, 2016, p. 2). A document 
outlining the processes involved in extending immunisation requirements to 
children over 10 years of age was developed by the DHS (Australian Government, 

An NIP information update for vaccination providers produced by Health reported that DHS 
would inform families if their child did not meet immunisation requirements for family 
assistance payments, and that families would be encouraged to speak to a vaccination 
provider about updating their records or commencing a catch-up schedule (see Section 
4.6.3). The information update also indicated that Health would provide general 
practitioners and other immunisation providers with information about the catch-up 
immunisation schedule, how to check a child’s immunisation history, how to order vaccines 
and how to update immunisation records in ACIR (Australian Government, no date). A 
factsheet for vaccination providers outlining the new immunisation requirements for family 
assistance payments was also developed by Health (Australian Goverrment, 2015)
Incentive payment scheme for general practitioners and immunisation 

Although not part of the Measure, a $26 million measure titled Improving Immunisation 
Coverage Rates
 was announced in the 2015–16 Budget. This additional funding was used 
to fund an incentive payment scheme to encourage general practitioners and other 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 96 link to page 96 link to page 96 link to page 96 link to page 96 link to page 96 link to page 95 link to page 95 immunisation providers to identify and immunise children up to 7 years of age in their 
practice who were more than two months overdue for their vaccinations. The $6 incentive 
payment was in addition to the existing $6 that vaccination providers receive to deliver the 
vaccination. The funding was also used to ‘improv[e] public vaccination records and 
reminder systems; greater public awareness of the benefits of vaccinations; and the 
Government’s already announced “no jab, no play, no pay’ policy”’ (The Hon Sussan Ley 
MP, 2015)

Phasing out of FTB Part A supplement 
Legislation was introduced to the House of Representatives seeking to gradually phase out 
the FTB Part A supplement by 2018 (Senate Community Affairs Legislation Committee, 
2015, p. 3)
. With the proposed cessation of this payment, it would only operate as a policy 
lever to increase vaccination rates in the short-term. This legislation has not yet passed, 
however, on 31 August 2016, the Government introduced an income limit for FTB Part A 
supplement. From the 2016–17 entitlement year the FTB Part A supplement will be limited 
to families with an adjusted taxable income of $80 000 or less (Parliament of Australia, 
. However, the Child Care Rebate is not subject to a means test, and as such is likely 
to have an impact across all families with children in child care, regardless of family 
Related state legislation 
Three of the states – New South Wales, Queensland and Victoria – enacted legislation 
relating to children’s immunisation status and attendance at childcare and preschool, 
known as ‘No Jab, No Play’ policies (National Centre for Immunisation Research & 
Surveillance, 2016)
. These policies concerned immunisation status and children’s access 
to childcare, and had no bearing on their ability to access family payments.  
•  New South Wales introduced immunisation requirements for enrolment in child 
care facilities from 1 January 2014. The legislation allows for conscientious 
objectors to still be enrolled, but unvaccinated children can be excluded in the 
event of an outbreak of a vaccine-preventable disease. 
•  Queensland introduced immunisation requirements, ‘No Jab, No Play’, from 1 
January 2016 to allow the managers of child care services the option to refuse, 
cancel or place a condition on the enrolment or attendance of a child who is not 
vaccinated or up to date with the immunisation schedule. There are no exemptions 
for conscientious objectors. 
•  Victoria also introduced immunisation requirements, ‘No Jab, No Play’, from  
1 January 2016, which requires children to be fully immunised in order to attend 
child care (long day care, occasional care and family day care) and kindergarten 
(preschool). There are no exemptions for conscientious objectors, only for those 
with medical reasons and for certain disadvantaged and vulnerable children 
(including: Aboriginal and Torres Strait Islander children; children who hold a health 
care card, whose parents hold a health care card, pensioner concession card, a 
Veteran’s Affairs Gold or White card; refugees or asylum seekers; children known 
to child protection; children living in emergency or crisis accommodation, or of no 
fixed address due to family violence or homelessness; children evacuated due to 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 96 link to page 96 emergency such as flood; or children in emergency care) who are eligible for a 
grace period of 16 weeks to meet vaccination requirements (Victorian Government, 

4.2  Implementation and Policy Design  
The PIR set out to assess whether implementation of the Measure has been consistent 
with the Measure's policy design. 
The document review highlighted how the Measure was designed to ‘reinforce the 
importance of immunisation and protecting public health by strengthening immunisation 
requirements for children’. This was achieved by linking eligibility for child care and family 
payments with a child’s immunisation status through three key mechanisms: removal of 
conscientious objection as a valid exemption category; monitoring eligibility for family 
payments for children up to 20 years of age; and removing the 63-day initial grace period 
for new recipients to get up to date with immunisations for child care payment new claims. 
The document review also confirms that implementation was consistent with the Measure's 
policy design. Activation of the three mechanisms was supported by the detailed 
implementation plans from DSS and DHS, with the latter outlining the expansion of the 
ACIR. Implementation was also supported by the complementary measures introduced by 
4.2.1 Policy Implementation  
Through the stakeholder consultations, the government stakeholders felt that the 
implementation of the Measure had been broadly consistent with the policy’s design. While 
the policy had undergone some changes since it was originally conceived, these were 
generally carried out before the Measure was launched. A number of challenges arose in 
the early implementation stages that required a system response, but these do not 
constitute deviations from the policy design. 
Most of the external stakeholders felt that the policy’s implementation had been consistent 
with the design of the Measure. However, some said that they had not been consulted on 
the design in the first place or were unaware of the original design: 
I don’t think there was any consideration of how it would affect other people, especially at 
state level. A heads up would’ve been nice. You like to think you’re partners, so it’s quite 
undermining. It could’ve fallen over if it wasn’t for the good grace of states and territories 
and every immunisation provider. 
One of the reasons is that there was no prior consultation – we could have told them about 
issues that would be a barrier or would not be appropriate.  
I’m not objecting to the principles of the Measure but the way it has been implemented and 
foisted onto state government people has been outrageous. (ES) 
Several external stakeholders also commented on the intent of the policy, viewing it 
primarily as a cost-saving measure:  
Social Policy Research Centre 2017 

This is the cynic in me – I think the policy was designed primarily as a money saving 
exercise rather than an immunisation coverage exercise. That was a nice side benefit but 
that wasn’t the main goal. 
So this was a cost saving initiative, targeted at conscientious objectors. (ES) 
A key challenge identified by both government and external stakeholders in implementing 
the Measure concerned the eight-month timeframe between the policy announcement and 
its implementation. The tight timeframe was identified as being particularly challenging for 
the staff who had to implement the Measure without additional resourcing. Key 
implementation challenges included the associated changes to the ACIR, the uncertainty 
around when the legislation would pass and limited timeframes for engaging and 
communicating with stakeholders. Both government and external stakeholders commented 
that the timing of policy implementation, in January when many families were on holidays, 
also added to the implementation challenges.  
The greatest issue was the short time frame to implement this. It was quite a big piece of 
work. Also we had very limited experienced staff who have the experience to deal with it. In 
my team in the project area we weren’t given extra resources. It meant that one or two 
people had to do all the work, and work long hours. But it got done and on time. (GS).  
There were issues with the legislation – it went to committee which delayed it a bit, so we 
were holding our breath waiting for that to be passed, then had to wait for the exemptions to 
come through, which came very late. (GS)  
The timeframes got a bit too tight, which was very unhelpful. We have a network of over 600 
services and we have to communicate the changes to them and it doesn’t help if it’s coming 
down to the wire. You’re looking for traction quite quickly and it’s a significant change for 
families. It wasn’t a complex policy change, but the admin was complicated and took time. 
The PIR also set out to assess whether there had been any deviations from the original 
design of the Measure and, if so, whether these deviations had been positive or negative 
in nature. 
The general view from government stakeholders was that any deviations from the original 
design were relatively minor and were easily addressed. For example, two stakeholders 
mentioned that their perception was that the original design was narrower than what was 
subsequently developed, with a different range of ages being affected by the Measure, and 
the strict exclusion of non-medical exemptions having to be softened to deal with cases 
such as grandparent carers and family violence. Some stakeholders also commented that 
the deviations that did occur were either anticipated or relatively easily mitigated through 
subsequent actions:  
I guess right at the costing time there were probably a couple of variations of the policy that 
were debated and considered, but once the policy was agreed to, it’s been implemented 
pretty much as envisaged. (GS) 
It was mostly just expanding on the existing legislation. It was already a fairly mature policy 
that was just being tweaked. (GS)  
The document review highlighted two key deviations from the original policy design:  
1.  The extension of payments beyond the initial grace period for existing recipients 
Social Policy Research Centre 2017 

When the policy was implemented on 1 January 2016, existing recipients whose children 
were not up to date with their immunisations were advised that they had entered a 63-day 
grace period within which they could commence a catch-up schedule to complete 
immunisations and continue to access child care payments. The implementation of the 
policy prompted a significant increase in data being uploaded to the ACIR, resulting in 
backlogs and delays. There was concern that some recipients could be affected by the 
delays and lose their eligibility for child care payments (as FTB Part A is only determined 
at the end of the financial year). In response to the data processing delays, the Prime 
Minister agreed on 8 March 2016 to pay child care payment recipients past the grace 
period end date until 30 April 2016, until the processing delay issue had been resolved, 
and raise debts for recipients who were subsequently found to have not met immunisation 
requirements at 18 March 2016 (the end of the grace period). This issue was also 
identified through the stakeholder consultation:  
Around March 2016 it became apparent that the states and territories were experiencing a 
high workload processing vaccinations in their own health networks, so there were some 
concerns expressed that some parents may have got their children vaccinated but the 
provider hadn’t had a chance to lodge the notification, so there was a decision made to 
extend payments for childcare customers until the end of April to allow for those 
notifications to flow through. (GS) 
The stakeholder consultation identified further potential issues and process changes that 
could be considered, however these are still being finalised. These concerned relaxing the 
requirements that only general practitioners (rather than specialists) could approve medical 
exemptions, and that children with complex issues that may prevent them from being 
immunised (such as the potential for them to self-harm or harm others) may also be 
exempted. These could potentially be considered deviations from the original policy 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 96 link to page 96 link to page 96 link to page 96 link to page 96 link to page 95 link to page 95 link to page 95 link to page 95 link to page 96 link to page 96 design, but are effectively refinements, as the proposed changes would still be consistent 
with the key policy intentions. 
4.2.2 Policy Comment 
From a policy design perspective, several submissions to the Senate Community Affairs 
Legislation Committee proposed alternative approaches for increasing immunisation rates. 
These included:  
•  addressing structural and practical barriers to immunisation uptake by initiating 
home visiting programs (Public Health Association of Australia, 2015; The Royal 
Australasian College of Physicians, 2015)
•  developing tools and communication materials to assist immunisation providers to 
have conversations with vaccine-hesitant parents (The Royal Australasian College 
of Physicians, 2015)

•  addressing gaps in immunisation provider knowledge through ‘increasing 
vaccination training in the medical curriculum’, for example (Leask & Wiley, 2015, 
p. 13)
•  engaging Primary Health Networks to play a role in the community (Leask & Wiley, 
2015, p. 13) to implement a program to reduce the incidence of vaccine refusal 
using a range of strategies 
•  implementing a national vaccine reminder system (The Royal Australasian College 
of Physicians, 2015)
It is possible that some of these additional approaches are being considered. For example, 
the Victorian Department of Health has developed the VaxOnTime app to remind parents 
about their children’s immunisations. However, none of the documents provided to the 
research team could shed light on the development of other complementary measures, nor 
was it within scope of this project. 
4.2.3 Summary  
From a policy implementation perspective, overall, most government stakeholders felt that 
the Measure was successfully implemented despite some implementation challenges:  
There have been hiccups but by and large the process in place to manage the project and 
the implementation has been successful. (GS)  
We implemented a measure under difficult conditions despite delays etc. So payments went 
out the door when they should to those who needed to be paid and people weren’t paid 
when they shouldn’t have been, so it was successful in that sense. (GS) 
This is sort of what we do – we implement government measures. It’s been quite full on but 
not necessarily out of the ordinary and relatively positively received. We never expect 
applause but we hope we don’t get shouted down. (GS) 
2 In response, the Australian Government Department of Health funded and produced ‘fast fact sheets’ by a 
group of researchers called the SARAH Collaboration on topics including: ‘What is in vaccines?’ ‘How do 
vaccines affect immunity?’, ‘Why is the schedule the way it is?’, ‘How are vaccines shown to be safe?’.  
Social Policy Research Centre 2017 

At the same time, many government stakeholders acknowledged that external 
stakeholders may not feel as positive about implementation and may have had to do a lot 
of extra work without additional resources. This dissatisfaction with the Measure’s 
implementation is evident in the external stakeholders’ comments:  
We call it ‘No jab no pay, but lots of pain’ …This was the most poorly conceived and 
implemented initiative I’ve had anything to do with … Quite a lot of people have been 
scarred by no jab no pay. (ES) 
This is the most ill-considered policy that I’ve had to be associated with. It’s been absolutely 
beyond belief. A dog’s breakfast. (ES) 
Implementation of the Measure was consistent with the Measure’s policy design and was 
facilitated by the detailed implementation plans from DSS and DHS, and by the 
complementary measures introduced by Health. Two key implementation challenges 
concerned the need to:  
•  extend the payments beyond the initial grace period for existing recipients, to 
prevent parents from losing access to child care payments when their child’s 
immunisations were up to date (due to delays in states/territories updating the 
•  amend the continuous/rolling catch-up anomaly which could have enabled 
parents to delay vaccination indefinitely and continue to receive family 
If not promptly addressed these could have enabled parents to delay vaccination 
indefinitely and continue to receive family payments and could have resulted in some 
parents losing access to payments even when their child’s immunisations were up to date. 
Awareness that the continuous/rolling catch-up scenario could be used to delay 
immunisation uptake resulted in efforts to amend the anomaly, which were taken as 
quickly as practicable. The data backlog had the potential to adversely affect child care 
payment recipients who had managed to get their immunisation records up to date. 
However, the extension of the payments beyond the initial 63-day grace period, in addition 
to efficiencies in processing the data, appears to have prevented any negative impacts. 
Despite these challenges, it appears that implementation did not deviate from the overall 
policy design, and in relation to the second point, the change was necessary in order to 
maintain the intention of the policy. 
4.3  Dealing with issues and risks 
With respect to issues and risks, the PIR explored the successes and challenges 
(including design, system, data, communications, and uptake of immunisation by the target 
populations) that were encountered in implementing the Measure. The DSS NJNP Project 
Plan provides the following definitions:  
•  ‘An issue is an event or set of events that is currently impacting any component of 
the project’ 
•  ‘A risk is an uncertain event or set of events that, should it occur, will impact any 
component of the project’ (DSS NJNP Project Plan 2015:24). 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 35 4.3.1 Management of issues and risks  
A number of policies and procedures were put in place to identify issues and risks that 
could negatively affect implementation of the Measure. These included:  
•  an issues register and a risk log maintained by DSS 
•  an issues register maintained by DHS 
•  the working group and IDC, which were also key to identifying, discussing and 
strategising to mitigate issues and risks. 
DSS risk register & risk log 
DSS NJNP Project Plan outlines that the risk register was maintained by the DSS; risks 
were managed ‘according to the Risk Management Framework of the Department’, and 
were to be directed to the Project Sponsor if escalation was required (DSS NJNP Project 
Plan 2015:24). The initial SWOT analysis in the Risk Register identified the internal 
environment weakness as ‘the management information to support the success of the 
Measure’ and the external threats as follows: ‘the ACIR records are not up to date, class 
action before the High Court, vaccine shortages and legislation does not get passed on 
time’. Treatments outlined for addressing risks included awareness of appropriate 
processes and issues as they arise, and a range of communications strategies with 
departments, stakeholders and recipients. The Risk Log categorised risks according to the 
criteria in Table 2 below. 
Table 2 No Jab No Pay DSS risk log 
Number and owner 
Identify risk: 
Risk, risk category (or risk type), sources (what would be the root 
cause of this happening?), impacts (what would happen as a result) 
Analyse risk: 
Current controls (what are we already doing that would help manage 
the risk?), are the controls effective?, likelihood, consequence 
Evaluate risk: 
Risk rating, risk acceptable? 
Treat risk: 
Treatments (what further action is needed?); who is responsible for 
treatment? Implementation timetable (e.g. month, year); likelihood 
(after treatment); consequence after treatment; target risk rating (after 
treatment); monitor, review and evaluate; Effectiveness of Treatment 
Status comments 
The DSS Risk Log (July–Aug. 2016) identified nine risks:  
1.  National immunisation rates fall 
2.  Unauthorised or inappropriate use or disclosure of information (e.g. transfer of 
ACIR information to ISIS) 
Social Policy Research Centre 2017 

Implementation issues arise
Legal challenge to constitutional validity of the Measure
Child suffers adverse reaction and parents try to sue Australian Government
Secretary's Exemptions don't capture all possible categories and some recipients
Technical amendments to legislation don't pass during desired sittings
Amendments required to National Immunisation Program
Incidence of fraud is identified as a result of Medical Exemptions forms being
tampered with or modified which are accepted by ACIR, which is transferred to
DHS system as meeting immunisation requirements.
Each of these identified risks was categorised and assessed with contingency plans for 
addressing the risk outlined in the risk log. 
DHS Issues register & issues log 
DSS NJNP Project Plan and Working Group minutes (14 May 2015) indicate that the 
issues register was maintained by the DHS, who would identify issues that need to be 
resolved, and who would also invite stakeholders to provide issues for the register. The 
minutes note that:  
• where possible, DHS will identify the responsible policy area or areas that will need
to provide resolutions; however, the register will be distributed to all members of
the working group
• issues can be raised by emailing the working group secretariat or within working
group meetings
• where an issue is the responsibility of all policy areas, DSS (Family Payment
Management and Implementation team) will coordinate the combined response.
The Issues Register outlined a wide range of issues, which seem to have been addressed 
prior to the implementation of the Measure (including product and payment processing, 
communications and refugees), as well as issues raised after 1 January 2016 relating to:  

policy advice and design issues relating to clarification around the Secretary’s
Exemptions and the processes for determination, review and appeal of decisions

payment processing issues relating to categories of children – at risk, children with
disability, timing of payments and immunisation status changes – and whether
exemptions apply.
The DHS Issues Log identified twelve issues, initially raised on the following dates: 
The costs of vaccine catch-up schedules for parents with children over 10 years
(18 May 2015)
Exemptions for children vaccinated overseas whose immunisations were unable to
be verified by local immunisation providers (27 May 2015)
Exemptions in the case of risk of family violence (1 June 2015)
Non-parent carers without legal guardianship, where the parent does not allow
vaccines to be given (30 August 2015)
Processes for determining new Secretary’s Exemptions (8 September 2015)
Social Policy Research Centre 2017 

6.  Approval for the communication strategy and impact of delays in passage of 
legislation (17 September 2015) 
7.  Costs of communication strategy and whether it would trigger Government 
campaign guidelines (17 September 2015) 
8.  The negative impact of policy on vaccine objectors (17 September 2015) 
9.  Data software used by immunisation providers needing to be updated to accept 
records of older children (17 September 2015) 
10.  Delays in passage of Legislation (12 May 2016) 
11.  Immunisation history backlog processes in the state and territory health 
departments (17 February 2016) 
12.  Fraudulent medical exemption forms received by ACIR – frontline staff being 
bullied by parents and some forms may have been processed (14 June 2016). 
Working Group & Interdepartmental Committee (IDC) minutes  
The Working Group (WG) and Interdepartmental Committee (IDC) were also key to 
identifying, discussing and strategising to mitigate issues and risks. Issues identified in the 
WG and IDC minutes included:  
•  delays in uploading information into the ACIR 
•  delays in obtaining the data software for updating ACIR 
•  DHS system issues 
•  vaccine availability 
•  exemptions 
•  complex scenarios. 
4.3.2 Issues and risks:  
This section brings together findings from the document review and the stakeholder 
consultation regarding successes and challenges (including design, system, data, 
communications, and uptake of immunisation by the target populations) encountered in 
implementing the Measure. 
Challenges in policy design that were identified in the document review included: a 
potential court challenge to the legality of the Measure, coverage of the Secretary 
Exemption categories, fraudulent medical exemption forms and eligibility monitoring. 
Challenges identified by stakeholders reiterated concerns about exemption categories. 
Potential challenge to the legality of the Measure 
The Risk Register highlighted concerns that anti-vaxxers would launch a legal challenge to 
the constitutional validity of the Measure and indicated that legal advice had been sought 
and consultations with departmental stakeholders would continue on this issue. At the IDC 
on 16 March 2016, this issue was placed on a watch list for monitoring as one of the 
complex scenarios. DSS advised that anti-vaxxers had commenced a campaign 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 94 threatening a class action lawsuit against the Government on the Measure with 700 letters 
sent to representatives of the Australian Government, including the Minister for Social 
Services and the Hon Christian Porter MP. Despite fundraising to mount a legal challenge 
to the legislation, the Australian Vaccination-skeptics Network website reported on 26 
December 2016 that they were advised by legal counsel ‘not to proceed due to the poor 
chance of success and the high costs of a High Court challenge’3. 
Secretary Exemption categories 
The Risk Register anticipated that the Secretary’s Exemptions may not cover all possible 
categories and some recipients would be inappropriately disadvantaged. Categories of 
disadvantaged recipients that were identified prior to the implementation date and were 
included in the list of Secretary’s Exemptions included cases in which:  
•  the person with the care of the child, such as a foster carer, does not have legal 
authority to make decisions about the medical treatment of the child, due to not 
having consent of the parent to the child being immunised (the child must be in the 
care of another individual under a child welfare law for the purposes of the FTB 
Part A supplement) 
•  taking action to meet the immunisation requirements would result in the individual 
or the child being at risk of family violence 
•  the individual is a new permanent humanitarian visa holder and has not had the 
opportunity to immunise their child 
•  the child has been vaccinated overseas, remains outside Australia and the child is 
otherwise unable to meet the immunisation requirements, as they are unable to 
have a recognised immunisation provider certify that the child has received the 
same level of immunisation overseas (FTB only) 
•  the child is at risk (CCB only) (Australian Government, 2016b)
Prior to the implementation date, issues were raised about determination processes for 
eligibility for Secretary Exemptions and transferability of exemptions between carers of 
children. In both instances, clarification was provided prior to implementation. After 1 
January 2016, however, two potential additional categories that were not anticipated or 
included in the list of Secretary’s Exemptions included: children having a disruptive 
behavioural or developmental disorder; and reduction of the age of consent for a child to 
refuse to be vaccinated from 15 to 14, to ensure consistency with state and territory 
arrangements for consent to medical procedures (Policy issues register 105 11/1/2016). 
With regard to children with severe disability, it was recorded at the IDC on 2 June 2016 
that draft amendments had been developed, which were with Health for approval from the 
Commonwealth Chief Medical Officer before progressing further. 
Two external stakeholders commented on the difficulties around defining legitimate 
exemptions. One referred to cases where a child has extreme needle phobia, or where 
children have previously had an adverse reaction to immunisation. Whilst acknowledging 
that these types of situations can be rare, this stakeholder felt that there was no clear 
3, viewed 21/02/17.  
Social Policy Research Centre 2017 

communication about what to do or how to appeal for exemption in these kinds of unusual 
cases. This stakeholder reported that the lack of clarity around how to manage these kinds 
of situations contrasts with other countries’ formalised processes:  
When people are genuinely doing the right thing, there should then be absolutely a pathway 
for them to have a formalized causality assessment and then having some sort of 
compensation redress. That exists in every other major English-speaking developed country 
in the world and wasn’t contemplated here (despite being advocated in the Senate 
hearings). It’s clearly an obligation to have that in place. (ES) 
A government stakeholder also felt that certain non-medical reasons for seeking 
exemption, such as children with autism or needle-phobia, had not been adequately 
Some people can’t be immunised because they might be severely autistic, for example, or 
very violent with regard to needles; but it’s not an actual medical exemption. Things like that 
that we didn’t necessarily cater for or anticipate or give enough thought to. (GS) 
Medical Exemption forms 
The Risk Log identified concerns about fraud as a result of Medical Exemption forms being 
tampered with or modified. At the Working Group meeting 14 June ACIR raised concerns 
about ‘a number of suspect medical exemption forms’ provided by a Victorian GP. An 
additional box had been inserted on the medical exemption form, indicating exemption 
‘until vaccines are proven to be safe by clinical studies …’. The Issues Log on 14 June 
additionally noted that ‘Front line staff have been bul ied by parents, and some forms have 
been processed (and exemptions may have been given)’. DSS subsequently gave 
direction that these fraudulent exemptions forms were not valid and should not be 
processed. At the Working Group meeting on 13 July 2016, DHS advised that modified 
medical exemption forms were being lodged but were not being processed and were being 
returned to providers with a letter from ACIR advising they were not valid. DHS suggested 
that Health should consider undertaking further communication to inform vaccination 
providers on this issue. Further discussions after July 2016 were to be held in the Working 
Group and IDC regarding actions to be taken on this issue. 
Eligibility monitoring 
The primary issue with eligibility monitoring related to the accuracy of the ACIR data and 
delays in processing the data, as discussed further below. 
The document review identified system challenges concerning Australian Government and 
state/territory interactions and vaccine availability. The former is largely concerned with 
delays in the states and territories uploading information to the ACIR, which is discussed 
below in the section on data. The external stakeholders reported concerns about increased 
workloads and financial costs for providers as a result of the Measure. 
In terms of successes, the document review identified system responsiveness and 
identification and management of complex scenarios as important elements. 
Social Policy Research Centre 2017 

Vaccine availability 
Health had the responsibility to report to the IDC on vaccine availability. The only potential 
reported shortage identified in the IDC Minutes (29 April 2016) was the Pertussis vaccine. 
The shortage did not eventuate and no further action was required. 
Workloads and costs 
The external stakeholders commented at length about how state-based services, including 
local councils, public health units and vaccination providers, had been overwhelmed by the 
increased workload that was associated with the implementation of the Measure. On top of 
their usual workloads, vaccination providers had to respond to parents’ requests for: 
children’s vaccination histories, ensuring that vaccination records were up to date; the 
development of catch-up schedules for incompletely immunised children; and the 
recording of overseas vaccination histories. 
Providers …were floundering and not really coping. Our public health units have had an 
immeasurable increase in demand. So a lot of their normal routine work had to be put on 
hold. (ES) 
You then have this influx of parents needing their vaccine history records put on the register 
and they were asking GPs to do it and they’d send it to us but it isn’t our job (nor GPs’ jobs), 
so the parents were like ‘Who’s going to do it?’, so the GPs sent the parents to local 
councils, who were being inundated with al  of these vaccine histories and they couldn’t deal 
with it. (ES) 
This increased administrative workload came at significant financial cost to some 
We only receive the $6 from ACIR for every reported vaccine that’s given within the correct 
schedule. We got that for children caught up under 10, but not for catch-ups for those aged 
10-19. And there were nursing costs as well, which is often involved as well. So we were 
out of pocket because we have no way of covering the costs of administering the program. 
A number of the stakeholders also referred to the strain that the implementation put on 
supplies of vaccines, with some vaccines running low and having to be sourced from other 
With a program of this nature we weren’t able to determine how much vaccine we would 
need because we didn’t know how many people would take it up. So if the vaccine 
providers don’t have a forecast they run out of supply. We’ve had to take vaccines from our 
national program because people’s payments are being withheld because their kid can’t get 
the vaccine from the GP, so we take it from our other supply from the hospitals and send it 
to the GPs. (ES) 
We had issues trying to source vaccines – some of the vaccines ran low and we had to 
juggle supplies which has put a lot of pressure on our routine vaccine distribution system, 
so that’s added a lot of financial cost for us too. (ES) 
[The Australian Government] provided statements about which vaccines need to be 
provided but they didn’t check stocks of these vaccines beforehand. (ES) 
Social Policy Research Centre 2017 

DHS system issues 
A key system success relates to system responsiveness when issues were identified. The 
14 January 2016 working group minutes note that two key issues were identified by DHS 
as likely to have an impact on recipients. s47E(d)
 The second issue affected 512 child care 
payment recipients who were not placed on the 63-day grace period and whose payments 
were affected, with 60 having their payment cancelled. DHS advised that only one 
recipient had contacted the department about the issue. When the issue was resolved it 
would contact all affected recipients. 
The Project status report December 2015–February 2016 notes that a system glitch in 
early January 2016 affected less than 5 per cent of the FTB population (approximately 
73,000 recipients). s47E(d)
. Another glitch in early January resulted 
in approximately 500 Child Care recipients not being placed on the 63-day grace period 
before child care payments began to be affected. Both system issues were promptly 
addressed by DHS and there was no financial impact on the affected recipients. 
Other ‘complex scenarios’ 
A working group, comprising staff from DHS, DET, Health, and DSS, was formed to 
consider options for ‘complex scenarios’ that could affect the implementation of the 
Measure. The minutes of the 16 March 2016 IDC meeting documents a range of complex 
scenarios that had been discussed by the working group and IDC members at a meeting 
on 1 March 2016. The complex scenarios were categorised into three groups:  
•  those requiring active monitoring  
•  those placed on a watch list for monitoring 
•  matters not likely to cause concern at this stage. 
Other complex scenarios not discussed elsewhere and categorised as requiring active 
monitoring were:  
•  the impact of ACIR backlog on new recipients; DHS advised that no complaints in 
respect of child care payments had been received. Separate discussions on finding 
a solution to this issue were being held between relevant agencies 
•  translating services; members agreed that Health and DHS should work together to 
develop possible treatment to resolve the difficulties in having immunisation 
documentation translated to enable vaccination providers to update ACIR records 
•  medical exemptions; Health was exploring options to enable specialist 
immunologists and paediatricians to sign medical exemptions 
Social Policy Research Centre 2017 

•  catch-up schedules to meet immunisation requirements in ACIR; Health and DHS 
were discussing the issue with states and territories, and immunisation software 
providers respectively. 
On 27 May 2016 the complex scenarios Working Group undertook a stocktake of the 
current status of each scenario. Complex scenarios assessed as requiring active 
management included:  
•  medical exemptions; legislation proposals have been completed and are awaiting 
authority by the incoming government 
•  catch-up schedules to meet immunisation requirements in ACIR; immunisation 
software provider, Best Practice, has advised ACIR that an updated product 
release is imminent. 
The document review identified concerns being raised prior to implementation of the 
Measure about the quality of the data in the ACIR, delays in uploading data and the ability 
to monitor conscientious/vaccination objection. 
The government stakeholders most commonly cited issues also relating to updating the 
ACIR, particularly in relation to the quality of the existing data and the data provided by 
vaccination providers and general practitioners; the expansion of the register to include 
children up to 20 years of age; the requirement for parents to update their children’s past 
vaccination information; and the alignment of data systems. 
Delays in updating ACIR 
The Risk Register noted that implementation issues could arise which could influence the 
processing of records, resulting in impacts on payments. It rated this risk as almost certain 
but with low anticipated impact. 
The issue of the Immunisation History Backlog was noted in the Issues Log on 17 
February, with advice provided by Health that there was a substantial backlog of 
processing of immunisation histories developing in state and territory health departments. 
Health has been advised by some jurisdictions that the backlog could not be uploaded into 
the ACIR before the end of the child care payments’ 63-day grace period. This could mean 
that recipients who had done the right thing and had their child immunised would have 
their payments impacted due to the administrative issue. 
This issue was raised at the IDC Extraordinary teleconference 19 February where 
‘members agreed to develop a paper to assess viable options for consideration by lead 
agency Group Managers. It was agreed that PM&C and Treasury be involved in this 
The Project status report December 2015–February 2016 notes that this backlog was not 
likely to affect FTB recipients, as FTB Part A supplement is paid at reconciliation (from 1 
July onwards), but would affect child care payment recipients. Health advised that some 
jurisdictions could not provide assurance that the backlog of immunisation history 
Social Policy Research Centre 2017 

information could be uploaded into the ACIR system prior to 18 March 2016, which was 
the end of the 63-day grace period for current recipients of child care payments. 
Consequently, the Prime Minister agreed on 8 March to pay child care payment recipients 
past the grace period end date until 30 April, until the processing delay issue had been 
resolved, and raise debts for recipients who were subsequently found to have not met 
immunisation requirements at 18 March 2016. 
Minutes from the 7 April meeting of the IDC note that Health advised that states and 
territories continue to be confident that actions within the control of the jurisdictional Public 
Health Units were being met, to enable immunisation records to be uploaded as soon as 
possible. In addition, Health had signed agreements with selected Primary Health 
Networks to assist refugee organisations to translate and update immunisation records. 
Minutes from the 29 April meeting of the IDC noted that the processing delay issue had 
been largely resolved, with jurisdictions indicating that the accumulation should be cleared 
by 30 April. The minutes also noted that support had been provided by Health to Primary 
Health Networks in South Australia, Tasmania and Central Queensland to assist in 
interpreting and translating records, and to develop catch-up schedules. 
The Project status report for March–April 2016 noted that Health advised that state and 
territory Health Departments had been progressing well, and the majority of immunisation 
history information had been transferred into the ACIR. 
A number of issues regarding the ACIR data and processes were raised by the 
stakeholders, which provide further insights to the data challenges in implementing the 
Measure. A stakeholder reported that the tight timeframe for implementing the Measure 
meant that there was not enough time to access the required data to estimate the number 
of people who were immunised:  
So we went back to publicly available data and fitted that to our purpose, which was to get 
an idea of how many people weren’t immunised, which was quite a process. It was the best 
data we could get our hands on. We have the benefit of being able to access admin data. 
We like to think of that as being close to a perfect data set. (GS) 
This stakeholder also pointed out potential issues with the quality of the existing ACIR data 
and raised concerns about data linkage with DHS payments systems data. 
Another stakeholder also mentioned that poor quality data was provided by some health 
providers, further complicating the updating of the ACIR. 
Also on one hand we got a lot of good data, but [health providers] have also sent us a lot of 
rubbish data, duplicates and so on, because they didn’t understand what we needed and 
what was required, so they’d send us data we already had, for example, and there was a lot 
of manual intervention to fix that up. From their side they’re probably saying we have a 
backlog and haven’t processed it, but we’re saying they sent a lot of rubbish data or 
incorrectly reported the numbers of vaccines that had been given. (GS)  
Other stakeholders pointed out the challenges that had been presented by the expansion 
of the ACIR to include older children and the retrospective requirements to register 
vaccinations. Some spoke of missing immunisations for some children, which was 
attributed to a variety of possible factors, including doctors not updating immunisation 
records, ACIR malfunctions and DHS operator errors. Others spoke of the challenges that 
Social Policy Research Centre 2017 

many parents of older children faced in trying to locate their children’s immunisation 
records. This was noted as a particular challenge for older children who had migrated to 
Australia several years prior: 
Refugees and immigrants … if they came to Australia after 7 years old we didn’t have the 
data on the ACIR … so there were massive backlogs and they all had to wait until they were 
recorded so they could receive their payments. It was also very hard to interpret data from 
foreign databases and sources and then they have to be put on catch-up programs, so 
there were backlogs in practices and other community centres and community health 
centres. (GS) 
The external stakeholders echoed these concerns about the complications involved with 
updating records on the ACIR, as well as issues arising from missing and incomplete data. 
Concerns about data quality and data linkages between the ACIR and the Centrelink 
payment system were considered particularly pertinent when access to financial payments 
was at stake.  
Parents were being told that their payment was at risk but no information was given to them 
about what vaccines they lacked, so there was no start point apart from looking at the 
register and trying to work it out. Very few were simple cases who had never had their kids 
vaccinated. Quite often they had no knowledge that their register wasn’t complete. (ES) 
The biggest issue was trying to assist people with their child’s vaccination records. We have 
a state register here too which not all states do. Individual providers with electronic software 
send info that goes to the ACIR and [state] database, but the [state] database collects a lot 
more info. The NJNP was related to children over 10 but our register only went up to 10, 
and also the two registers don’t align in al  areas. So it was very complex. We didn’t have 
time to think through or plan all this so we’re playing catch-up and a lot of kids are getting 
additional vaccines because there’s no record. (ES) 
Some government stakeholders pointed out other unforeseen complications in requiring 
older children to have their vaccinations registered on the ACIR. Unanticipated challenges 
included the fact that privacy laws prevented parents from accessing their children’s 
immunisation records if they were over 14 years; and free vaccines were not available to 
older children over 10 years if they were a new recipient. 
So we had to give these 14–20 year olds the ability to access their own records, after which 
their parents could access the records. (GS) 
There’s an issue with older children if they’ve missed vaccines. If you’re a new customer 
from 1 January you can’t access free vaccines. So if your child is older than 10 you now 
need to pay for it. (GS) 
It only incentivises families for kids getting family payments. There might be an opportunity 
to continue funding for that free vaccine program for 10–20 year olds. (GS) 
In spite of the many challenges identified by stakeholders, both government and external 
stakeholders pointed to the positive effect the Measure had on updating the ACIR and on 
improving data quality:  
By extending the ACIR up to 20 years old, it gives a more comprehensive view of the 
immunisation records. So people are more up to date, data gaps are fewer, and so on. (GS) 
When the system change was made on the 1st of January there were a few glitches but 
nothing like the Census. (GS) 
Social Policy Research Centre 2017 

At its heart the policy is aiming to increase rates and accurate reporting of immunisation 
coverage and provide accurate data on the proportion of people protected from disease. So 
it’s been a very positive outcome in driving public and providers to ensure that the register 
data is improved. (ES) 
Monitoring conscientious objection 
One of the three mechanisms of the Measure was the removal of conscientious objection 
as a valid reason for seeking exemption from vaccination. In removing this exemption 
category from the ACIR, concerns had been expressed in the Senate inquiry that 
implementation of the Measure would remove the ability to track rates of conscientious 
objection (now referred to as ‘vaccination objection’). This was echoed by both government 
and external stakeholders, who expressed concern that it would no longer be possible to 
track this group. One stakeholder thought that this group would be become ‘silent’ 
conscientious objectors, whilst another expected that the number of medical exemptions 
would increase:  
You used to be able to measure conscientious objectors but now you can’t measure it – we 
want to measure how many people have never had any jabs. They’re probably gonna 
become ‘silent conscientious objectors’ and because they’re not claiming payments they’re 
now under the radar. (GS) 
I’d measure medical exemptions – have those numbers changed? I think a lot of people in 
the past may have been recorded as conscientious objectors instead of medical exemptions 
by the providers, incorrectly. (GS) 
The ability to see who was actually a conscientious objector has been lost. There should 
still be a capacity to have some understanding of why people are not up to date. The 
register needs to reflect things like whether people have left the country too. We really don’t 
know where the gaps in coverage are. (ES) 
One government stakeholder made reference to this loss of data and reported that they 
had had to come up with a workaround to be able to track conscientious objectors:  
So we worked with DHS and [DET] to come up with a solution: we took snapshots of our 
customers before January 1 on conscientious objector status because we can’t track them 
through the ACIR anymore. (GS) 
The minutes from the 15 December 2015 IDC meeting note the Senate Inquiry’s 
recommendation that a paper be developed at Working Group level on agreed proxies and 
principles for monitoring ‘conscientious objection’. The IDC agreed that the Government 
investigate a means of continuing to monitor conscientious objection if the Bill is passed. 
Health advised that the New South Wales Government was developing its own 
conscientious objection form, which would allow parents to enrol their child in child care 
centres. This highlighted how the differing policies and approaches in regard to 
immunisation requirements and child care centres by individual states and territories was 
an issue of concern. However, only medical exemptions approved by the Australian 
Government would be acceptable for child care benefit purposes. Conflicting jurisdictional 
requirements were noted as likely to lead to parent confusion. 
Other government stakeholders pointed out that the ‘conscientious objector’ statistics from 
ACIR could never be considered a comprehensive picture. There was not a requirement to 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 55 ‘register’ as a ‘conscientious objector,’ and was only there to enable people to access 
linked payments. 
Communication strategies and activities for the Measure are described at length in 
Section 4.6. Internal communications for the Measure included interdepartmental 
communication around governance and implementation issues, communication with 
relevant Ministers’ offices, and communication to departmental staff, who would be dealing 
with recipients and would be required to provide the correct information. Key target 
audiences for external communications were: parents, vaccination providers and third 
parties, including community organisations, child care providers, education and training 
providers, and software vendors. 
In the document review, the Risk Register identified effective internal and external 
communication strategies as a corrective action for a number of the risks identified. The 
Issues Log identified two internal issues on 17 September 2015:  
•  that the ‘communications strategy stil  to be approved and delays in implementation 
due to legislation may impact on communication activities’. This issue was resolved 
and the communications strategy approved. 
•  the Communications Advice Branch (CAB) in the Department of Finance had 
advised that paid advertising on Facebook may trigger the Australian Government 
campaign guidelines because the spend may exceed $50,000. This issue was 
resolved and the communications strategy approved. 
The main challenges about communication that were identified by stakeholders related to 
external communications. 
The external stakeholders were particularly unhappy with the lack of consultation from 
government departments about the impending implementation of the Measure. Many felt 
that they were not provided with adequate or timely information to enable them to brief 
both immunisation providers and the public about how the Measure would affect them.  
It’s been one of the most difficult things we’ve ever had to implement. Our role with the little 
information that we were given was to let immunisation providers know and communicate to 
members of the public, and also feedback up to the Commonwealth what we needed. (ES) 
First we heard about it was about 16 months ago, a teleconference on 8 May with the 
Department of Health that it was happening – no asking us before or consultation, just that it 
was happening. We had no idea basically. We didn’t really know for a number of months 
what our role was or what we had to do. It was hard to prepare our people without having 
enough information. So doing that communication was very difficult. (ES) 
One external stakeholder contrasted the implementation of the Measure with the 
Victorian’s government’s implementation of a similar measure, which the stakeholder felt 
was far better managed: ‘They had really comprehensive information and processes. The 
implementation was very good. We were very well consulted leading into that’.  
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 96 link to page 96 Uptake of immunisation by the target populations  
Both government and external stakeholders highlighted some of the successes of the 
Measure. Some government stakeholders focussed on the short-term outcomes of the 
Measure, such as having raised awareness of immunisation in general, as well as an 
overall increase in immunisation rates. ‘We’ve made people change their behaviour – we 
may have targeted the conscientious objectors, but recalcitrant parents have [also] gone 
out and got their children vaccines.’ (GS) 
A media release from the Hon Christian Porter MP, Minister for Social Services, on 6 
November 2016 states that ‘[s]ince the last quarter, an additional 39,369 children who 
were not fully immunised at 31 December 2015 now meet immunisation requirements 
across Australia. This takes to187,695 the number of children now meeting immunisation 
requirements who weren’t up to date with their immunisations at the launch of the Measure 
on 1 January this year.’ (Porter, 2016b). It is unclear whether these figures reflect a 
response to the Measure, whether they are significantly greater than they would have been 
without the Measure or whether they are reflective of general trends in immunisation 
uptake that would occur over the usual course of a year. 
One of the key issues was whether vaccine objectors would change their behaviour in 
response to the Measure. Historical ACIR figures show that the percentage of children with 
a conscientious objection recorded increased each year between 1999 and 2014 from 0.23 
per cent in 1999 to 1.77 per cent in 2014. Between 31 December 2014 and 31 December 
2015, the percentage of children with a conscientious objection recorded declined for the 
first time, from 1.77 per cent to 1.34 per cent 
object-hist.htm viewed, 11/11/16). It is possible that some of this decline in 2015 could be 
a response to the announcement of the proposed Measure, however, this cannot be stated 
categorically as there were several other measures that may have influenced immunisation 
uptake, including measures undertaken by Health. 
A media release from the Hon Christian Porter MP, Minister for Social Services, on 31 July 
2016 states that ‘[m]ore than 5,738 children whose parents are receiving child care 
payments and were previously registered as vaccination objectors have had their child/ren 
immunised since the launch of the Government’s No Jab, No Pay policy’ (Porter, 2016a). It 
is unclear whether these figures reflect a response to the Measure, whether they are 
significantly greater than they would have been without the Measure or whether they are 
reflective of general trends in immunisation uptake that would occur over the usual course 
of a year. 
External stakeholders agreed that families from disadvantaged backgrounds and those 
who had inadvertently fallen behind with their immunisations may have been motivated to 
complete their children’s vaccines as a result of the Measure.  
We have a large number of low SES families and we found that a lot of people don’t 
complete their schedule not because they object or any principled reason, just because it’s 
difficult to make appointments or attend any health service, especially when mental health 
issues or drug issues are added. So these latter people were often suitably motivated to get 
their kids vaccinated, which was great. (ES) 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 96 It has given people that bit of incentive to get back on track where they’ve fallen behind, or 
tip people over who have been on the borderline. (ES) 
External stakeholders also felt that, despite the difficulties they had encountered during 
implementation, the Measure had appeared to improve immunisation rates.  
Our report in June shows that our percentage coverage has gone up; but I don’t know if we 
can attribute that to this policy. (ES)  
Going on the data that’s been released by the Commonwealth, it does look like there’s been 
improvements in rates, especially in the ‘catch-up’ community. (ES) 
Eligibility for CCB and FTB payments 
Against these successes there were also concerns raised in submissions to the Senate 
Inquiry that the policy could have unintended negative consequences on some payment 
recipients losing eligibility, particularly low income families and other families who may face 
barriers to vaccination (Senate Community Affairs Legislation Committee, 2015:15). To 
date, publically released data from DSS includes Ministerial media releases as well as 
data published in the DSS 2015-16 Annual Report. Data on post implementation impact 
from the IDC and Working Group minutes show the following:  
Eligibility for Child Care Benefit (CCB) recipients:  
•  on 1 January, 140 000 CCB recipients were to be sent advice that they had entered 
the 63-day grace period (WG 15 December 2015). DHS advised that as at 25 
March 2016 there were 40 000 CCB recipients with at least one child in a grace 
period, including 7 300 former conscientious objectors (IDC, 31 March 2016). This 
appears to reflect a substantial decrease in the number of recipients in a grace 
period in a relatively short timeframe 
•  on 2 May 2016, a total of 48 160 recipients had their child care payments 
reassessed, and lost eligibility for one or more children in their care who had not 
met the immunisation requirements. Of these, 24 059 had child care attendance 
recorded since 1 January 2016 and therefore had an immediate cancellation or 
reduction in their child care payments. Up to approximately 19 000 recipients may 
be issued with a debt as a result of payments extended to 30 April 2016. This work 
is scheduled to be undertaken on 23 July 2016 (IDC 2 June 2016). 
Eligibility for FTB-A supplement payments from IDC (2 June 2016):  
•  the latest FTB reminder mail-out had taken place from 16 to 27 May 2016 with 304 
301 letters sent to FTB recipients at risk of losing their FTB Part A supplement 
payment for 2015–16 if immunisation requirements were not brought up to date 
•  information was now available to support a snapshot based on known 
immunisation status for Family Tax Benefit recipients 
•  of the approximately 3 million children, DHS expected that 2.5 million would attract 
a full-year FTB Part A supplement payment, as they would have met immunisation 
requirements. Approximately 31 000 (predominantly 1, 2 and 5 year olds) were 
Social Policy Research Centre 2017 

expected to have their full supplement payment withheld, as they would not have 
met immunisation requirements for the full financial year, and approximately 302 
000 were expected to receive a part-year supplement payment as the had not met 
immunisation requirements, but were not subject to these requirements prior to 1 
January 2016. 
Two additional factors should be noted regarding these numbers of families whose 
eligibility may be affected: the figures for 2016–17 may be lower as the income limit for 
FTB Part A Supplement is $80 000 from 2016–17 and recipients have a year after the end 
of the financial year to meet reconciliation conditions. The issue of loss of eligibility for 
payments, and whether there were any unintended consequences relating to 
disadvantaged families losing payments, should be explored in the Impact Review. 
4.3.3 Summary 
Effective policies and procedures were established to identify issues and risks that could 
negatively affect implementation of the Measure. In the first six months of implementation, 
several challenges that could potentially derail the smooth implementation of the Measure 
were identified. s47E(d)
Actions were promptly taken to minimise impact. An identified 
risk/issue that does not appear to have been adequately resolved concerns the loss of 
ability to track conscientious objectors. 
4.4  Governance 
This component of the PIR explored whether governance and decision-making 
mechanisms helped or hindered the successful implementation of the Measure. 
The governance structure established for the Measure included a high level 
Interdepartmental Committee (IDC) and a Working Group to handle practical 
implementation issues. These were in addition to the ‘business as usual’ governance 
arrangements in each agency. The Working Group and the IDC met on a regular basis, 
with the Working Group meeting fortnightly prior to implementation, and monthly post-
implementation. The IDC met monthly, although extraordinary meetings were held as 
required (DSS Evaluation Background Summary 2016:2). There was also a separate 
Communications sub-committee, as well as some department-specific steering 
committees. The IDC will continue to meet until the impact evaluation is completed with 
meetings held quarterly. The Working Group will also continue while the IDC exists. 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 35 4.4.1 Interdepartmental Committee (IDC) 
The Interdepartmental Committee (IDC) had as its membership senior executives from the 
four agencies responsible for implementation of the Measure – DSS, DHS, Health, DET – 
as well as representatives from the Departments of Finance, Treasury and the Prime 
Minister and Cabinet. The IDC first met in September 2015 and has met every six to eight 
weeks or as required, with the most recent meeting held on 14 September 2016. The 
terms of reference for the IDC were to inform the development of the Measure by:  

facilitating cross-agency engagement to ensure all relevant agencies are aware of
their responsibilities in progressing work to support the comeback

establishing a forum for issues resolution, change of management and risk
management for issues that arise in the implementation and communications
working groups4

providing oversight and guidance to the Working Group for the implementation of
the initiative; guidance may also be sought from the Ministers as required

providing oversight and guidance on communication and media strategies around
implementation of the Measure

working with key stakeholders involved in implementing the Measure to ensure the
delivery of intended outcomes.
4.4.2 Extending Immunisation Requirements (Immunisation) Working 
The Working Group includes staff from the four line agencies, with representation from a 
range of areas within each agency, such as communications, data, the ACIR and various 
functions within DHS. The Working Group commenced meeting in May 2015 and met 
every 2–3 weeks through 2015 and 2016. The working group was chaired by DSS with 
documentation to be maintained by various Departments listed in the Working 
Arrangements documents. The Working Group was responsible for managing the practical 
side of the implementation of the Measure. Its purpose was ‘to identify, discuss and where 
possible resolve policy, legislative, systems, budgetary or communications issues in 
relation to the implementation of the new immunisation requirements and the catch-up 
program’ (EIR Working Group - Working  Arrangements:1). Where appropriate, the 
Working Group was expected to escalate issues to the Immunisation Steering committee 
(later known as the No Jab, No Pay IDC). 
As noted in the Issues and Risks section (Section 4.3.1), the IDC and Working Group were 
the key to identifying, discussing and strategising to mitigate issues and risks that might 
negatively affect implementation of the Measure. 
4 Communication from departmental staff indicates that the communications working group was not a formal 
working group and it met on an ad hoc basis. 
Social Policy Research Centre 2017 

Stakeholder perspectives 
The stakeholder consultations offer some perspectives on the Measure’s governance 
The government stakeholders generally agreed that the IDC and Working Group had been 
effective and helped the implementation of the Measure. Stakeholders praised the 
composition of the groups, the regularity with which they met, and their effective 
All the relevant people from the policy departments attended and made it a priority. People 
responded quickly when we needed them to. (GS) 
They certainly helped. In such a complicated space, the governance worked well. The two 
groups had very different remits, but to get such a big thing implemented in such a short 
period of time was due to having all those senior people driving action and meeting 
regularly. (GS) 
On the steering group there were a lot of very senior staff from across agencies, so it was 
good for everyone to touch base and put their cards on the table and say what they could or 
couldn’t do. Things that were ‘impossible’ sometimes became possible. (GS) 
Several government stakeholders noted the effectiveness of having a single department, 
DSS, as the lead department, given that multiple departments and stakeholders were 
involved in implementing the Measure. DSS were able to act as a central point of contact 
as well as drive the governance actions around implementation. ‘ 
DSS is always highly responsive and focussed on the task and threw a lot of resources at 
the task.’ (GS) 
Whilst having DSS as the lead agency was regarded as an efficient arrangement, some 
stakeholders felt that this arrangement had its challenges when some departments were 
overlooked or particular issues were not considered a priority: 
So sometimes it worked well with DSS as the lead and other times we were an afterthought 
or decisions were made without consideration for [our department], so we might’ve had to 
go back and revisit things, or had no choice in the matter. (GS) 
It would be good to look at how the different agencies work together. From an administrative 
point of view, that’s where things could’ve been easier, in terms of the way different 
agencies interact and communicate with each other. With DSS working in the coordinating 
role for this measure it means that we need to rely on them but they may think certain things 
are ‘optional’. (GS) 
This stakeholder referred to the extension of payments beyond the initial grace period due 
to the delays in uploading data to the ACIR as an example of how the governance 
arrangements could complicate the decision-making process: 
The IDC’s involvement in this slowed the process because of the number of meetings 
necessary. They didn’t make a quick decision and action it. Everyone had to see the letter 
that would go out to families. The way it was handled caused a lot of heartache for a lot of 
people. DSS and other departments probably had more input into the outcome than I felt it 
should have, so it was something that probably could’ve been knocked on the head in a 
couple of weeks, but instead it took months and had to go to the PM before a decision was 
made. (GS) 
Social Policy Research Centre 2017 

The external stakeholders did not feel that the governance structures ensured that they 
were adequately informed of how implementation of the Measure was likely to affect them, 
nor did they feel that their concerns had been acknowledged:  
We got certain information but it was very infrequent and coming in statement form that told 
us the big picture but didn’t help us with any of the complexities of program delivery. Even 
basic information like ‘we’ve sent x number of letters to clients in your state or council area’, 
which would have given us a heads up to the volume of demand coming our way. (ES) 
When we were highlighting our concerns about the implementation, I felt that it didn’t matter 
how many difficulties this program was going to create, or how much it hurt disadvantaged 
people, there was no way the policy was going to be stopped, regardless of how badly it 
was implemented, and I thought that was so wrong. (ES) 
Additionally, some external stakeholders felt that the governance arrangements for 
implementing the Measure, with DSS as the lead agency, made the implementation 
process all the more difficult for health providers who were more accustomed to dealing 
with Health. There was a sense that DSS did not have an adequate understanding of ‘on 
the ground’ implementation issues for what was considered to be a health initiative.  
Normally our interaction is with the Department of Health but this was with DSS. That 
caused some issues in that we don’t see communications between departments and it 
seemed that DoH people were in the middle and put in a difficult situation. It had significant 
implications for state and territory public health units and immunisation providers but there 
were no opportunities to go back ‘direct to source’ to DSS but rather through DoH. (ES) 
It’s run out of two branches of DSS and DHS and it’s really a health initiative. I find there’s a 
disconnect. DHS are not charged with delivering health preventative measures. So having it 
run out of them has posed difficulties. There may be broader strategic and governance 
issues around what is the overarching aim of the policy which needs to be addressed by a 
high level governance or advisory group that can advise both branches of government. This 
is not a DHS measure at its core – it’s about people’s health. (ES) 
4.4.3 Summary 
The successful implementation of the Measure was bolstered by the establishment of 
effective governance structures at a range of levels, with the higher level Interdepartmental 
Committee (IDC) and a Working Group, ongoing governance structures in each 
department, and a communications sub-committee. These structures were effective in 
identifying and strategising to mitigate issues and risks. 
4.5  Service delivery 
The review examined whether the service delivery model resulted in impacted recipients 
having positive or negative encounters. The documents reviewed provided little insight into 
service delivery, however the stakeholder consultation did. 
Government stakeholders and external stakeholders were asked about the impact of the 
Measure on targeted recipients, and whether recipients’ experiences were generally 
positive or negative. Most government stakeholders felt that impacted recipients had had a 
positive experience with the new requirements. This was largely attributed to the public’s 
acceptance of the overall aims of the Measure.  
Social Policy Research Centre 2017 

As a whole the general public seem to be really accepting of the Measure and think it’s a 
good idea. (GS) 
Because I think the general community response to the policy has been positive and by and 
large the majority of the community is supportive of increasing the vaccination rates and as 
such don’t have any problems tying it to receipt of payments. Most customers meet the 
requirements so aren’t negatively affected. (GS) 
Hopefully the majority have had a positive experience meeting the requirements as we’ve 
tried to make it as painless as we can, but when you’re dealing with mil ions of people not 
everyone will have a smooth experience. (GS) 
Government stakeholders nominated two areas in which recipients’ experiences were 
negative. Firstly, there was some confusion for recipients around the process of updating 
their children’s vaccination details in ACIR, as well as delays for some recipients in having 
their records updated due to data bottlenecks and issues with the link between the ACIR 
and Centrelink databases.  
There’s been some noise around the actual process to get your records updated and how 
long that takes, and the admin process between Centrelink and the [ACIR]. (GS) 
There might’ve been a lot of frustration from those who may have been up to date but got a 
letter saying they weren’t up to date. They would cal  us and ask why the records weren’t 
sent to Centrelink but we need some sort of trigger mechanism to give us authorization for 
us to establish that link. Centrelink don’t know if parents are up to date – we have to provide 
that record to them. (GS) 
Depends on the payment. For FTB customers, targeting the older cohorts, there was a lot of 
confusion and people were rushing to get their kids immunised, which is good, but they may 
have put pressure on other services. (GS) 
Secondly, Government stakeholders noted that vaccine objectors were often strongly 
opposed to the requirements of the Measure:  
The anti-vaxxers obviously hate this measure and are very vocal about it and trying to find 
any loopholes or ways around it, which led to some challenges. (GS) 
For those elements who aren’t in favour or are conscientious objectors, they have received 
the policy in a negative way and if they’ve chosen not to meet the requirements their 
payments are affected, and they have a negative experience. (GS) 
The external stakeholders characterised recipients’ experiences with the implementation 
more negatively than did government stakeholders. The external stakeholders generally 
felt that recipients’ experiences were dependent on their child’s vaccination status, 
highlighting the difficult experience many immigrants had in fulfilling their obligations, as 
well as the perceived inadequate communication around the Measure from the 
government. The external stakeholders felt that a lack of knowledge and confusion around 
the implications of the Measure caused anxiety for many parents:  
This caused a lot of angst, and a lot of angst for people who’ve come from overseas and 
may not know the system. If their children are say 12–14 and have come 3–4 years ago, 
they’ve suffered the most because they’ll often need catch-ups. English may not be their 
first language. It can be quite traumatic, and they’re shoved from pil ar to post, they’re trying 
their best and are being almost punished. They expect us to know things that we really just 
didn’t know. (ES) 
Social Policy Research Centre 2017 

My sense is that the people who were impacted were either not wanting to get their kids 
vaccinated or had lost track or never got around to it. But a lot of people probably did go to 
get their kids vaccinated [as a result of the Measure]. We heard from the more difficult 
cases I guess. (ES) 
The policy has caused a tremendous amount of anxiety due to the threat of withdrawal of 
payments, especially for parents who have thought they’ve done the right thing and want to 
continue to do the right thing. For example, a father who moved from the Philippines and 
was quoted $1000 to get his children’s immunisation record translated. He was desperate to 
get his children registered and up to date. Eventually it was paid for him, but that was 
incredibly complex and challenging. (ES) 
Some external stakeholders also spoke of parents’ anger about the Measure with one 
reporting that they had had to employ a security guard at their clinic to manage frustrated 
and angry parents who were threatening staff:  
Parents might’ve had to wait for the service because numbers went up and complexity of 
cases went up, so we had people threatening harm to our staff, so we ended up employing 
security guards at our clinics. We even had one person arrested because of the level of the 
threatening behaviour they were exhibiting. I wouldn’t blame all this entirely on the policy 
but it created that level of pressure on people to get caught up to avoid the potential impost. 
It is possible that parents’ anxieties and concerns could be related to the short time period 
between the announcement of the Measure and its implementation. If some parents had 
missed out on the announcement of the legislative change, notification of a potential 
change in their family payments may have come as a shock, particularly if they were 
unaware of how to rectify the situation. 
4.5.1 Summary  
Only the stakeholder component of the methodology provided any insights into the impact 
of the Measure on the service delivery research question – has the service delivery model 
resulted in impacted recipients having positive or negative encounters? An important 
caveat is that these perspectives are a step removed from actual recipient experience of 
the impact of the Measure. The government and external stakeholders’ views diverged, 
with government stakeholders taking the view that recipients were largely receptive to the 
Measure and had positive experiences overall. The key challenges they noted related to 
updating immunisation records and opposition to the Measure from 
conscientious/vaccination objectors. External stakeholders, on the other hand, appeared to 
have more direct contact with affected parents and characterised their experiences more 
negatively. They referred to perceived inadequate communication about the Measure, the 
challenges faced by parents whose children were vaccinated overseas and parents’ 
confusion about the implications of the Measure. As noted by one of the external 
stakeholders, it is likely that vaccination providers had more contact with parents who had 
been negatively affected by the Measure than those who simply responded to the Measure 
by updating their child’s immunisations without any complications. In addition, the vast 
majority of recipients did not have to do anything – fill in any form, contact Centrelink, 
ACIR or any vaccine provider, or change their behaviour – because their child(ren) already 
met the vaccination requirements. It will be important to engage directly with parents in the 
impact evaluation. 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 94 link to page 55 link to page 94 4.6  Communications 
The PIR was guided by two key questions with respect to communications. These were:  
•  Did the communication strategy and Departmental communication plans 
successfully support the implementation of the Measure?  
•  Did the Communication Working Group effectively manage communication issues 
as they arose? 
No documentation concerning the Communication Working Group (CWG) was provided to 
the research team and subsequent communication indicated that the CWG was an 
informal working group: it met on an ad hoc basis and no minutes were taken. The CWG 
did not come up in the stakeholder consultations either. Therefore, the PIR focuses on the 
first question above. 
The Measure’s communication activities were a joint responsibility of DSS, Health, DHS, 
and DET. The Extending Immunisation Requirements (No Jab, No Pay) Communication 
(Communication and Media Branch, 2015) from DSS finalised in November 2015 
outlines the agreed overarching communication approach used by the Immunisation 
Working Group. Complementary communication strategies were developed by DHS and 
The Extending Immunisation Requirements (No Jab, No Pay) Communication strategy 
(EIRCS, hereafter) describes the aim of the strategy as ‘to raise awareness among target 
audiences of the changes to immunisation requirements and the impact on CCB, CCR and 
FTB Part A recipients’. 
Table 3 below5, from the EIRCS (Communication and Media Branch, 2015, p. 5) outlines 
the objectives of the strategy and the departments responsible for communicating with the 
different audiences:  
Table 3 NJNP communication objectives, department responsible & target audience 
Inform all families with 
Primary A 
children under 20 (including 
special audiences) about the 
Families with children under 20 (including 
proposed changes and the 
families receiving these benefits and families 
impact on payments 
that might claim in the near future) 
Raise awareness among 
Primary B  
current CCB, CCR and FTB 
Part A recipients who do 
Parents of children under 7 who do not meet 
not meet the immunisation 
the immunisation requirements and currently 
requirements for their 
receive CCB, CCR and/or FTB Part A 
children of the steps to 
catch-up on their child’s 
5 Adapted to include the defined audience. 
Social Policy Research Centre 2017 

immunisations and ensure 
Primary C  
continuity of payments 
Parents of children aged 7 to under 20 who 
do not meet the immunisation requirements 
and currently receive CCB, CCR and/or FTB 
Part A supplement 
Raise awareness of the 
Primary D 
changes among 
immunisation providers 
Immunisation providers (including general 
practitioners and immunisation clinics) 
Details set out in Health’s 
communication strategy 
Inform child care providers 
about the changes and 
offering them information to 
•  Child care providers  
pass on to their recipients (if 
o  Long Day Care providers  
they choose) 
o  Family Day Care providers  
o  Outside School Hours Care providers 
o  Occasional Care providers 
o  In Home Care providers 
•  Child care peak bodies 
•  DHS service centre and call centre staff 
including ACIR, Multicultural Service 
Officers and Indigenous Service Officers. 
•  Family and Relationship Support 
The EIRCS notes that the parents of incompletely immunised children fall into one of two 
categories. These are:  
1.  vaccine objectors, and  
2.  ‘families who are behind in their immunisations because they face social, economic 
or geographic barriers to access’ (p. 6). 
The strategy notes that different communication strategies will be required for these two 
The EIRCS notes that vaccine objectors tend to be more affluent and educated and that 
communication messages should focus on their right to vaccinate or not, but that choosing 
not to vaccinate will result in losing eligibility for certain family assistance payments. The 
EIRCS notes that the second category of parents whose children are incompletely 
immunised is more likely to include larger families, single parent families and socially 
isolated families. It notes that communication messages should focus on ‘the practical 
support available to help their children catch-up on immunisations, including free vaccines 
Social Policy Research Centre 2017 

for current recipients’ (p. 6). The EIRCS notes that DHS would prepare a tailored 
communication strategy for Indigenous and culturally and linguistically diverse families. 
The communication strategy key messages are listed as:  
•  a five-point overarching narrative focusing on: the health of Australian children as a 
Government priority; immunisation as the safest and most effective way to protect 
against vaccine-preventable diseases; the real threat vaccine-preventable 
diseases, like polio, tetanus and diphtheria, pose to our children; figures which 
indicate that while Australia has childhood vaccination rates of more than 90 per 
cent, a concerning number of children are not vaccinated because their parents are 
vaccine objectors; and immunisation requirements for a number of family payments 
as being strengthened in the interests of children’s health. 
Additional key messages in the strategy relate to:  
•  changes to payments 
•  how to catch-up  
•  messages to child care providers; parents may become liable for the full cost of 
child care, and providers can set their own policies about accepting unimmunised 
•  messages to health care providers; documented in the Health Communications 
The EIRCS lists a range of key issues that were foreshadowed as potential implementation 
risks and the communication mitigation strategies that could minimise the risks. Identified 
communication risks included:  
complexity; the fact that the impact of the Measure varies depending on a range of 
factors including the age of the child, and the type of payment received 
segmented audiences; different audiences will require different information 
timing; adequate notice needs to be given to affected families, however some of 
the systems that support the new requirements would only be available from 1 
January 2016 
legislation; it was noted in the EIRCS, which was finalised in November 2015, that 
the NJNP Bill would need to be passed by 3 December 
drop dead dates; three different outcomes depending on the date the legislation 
passed were outlined in the EIRCS 
committee; the fact that the Bill was referred to the Community Affairs legislation 
Committee for a public inquiry was noted as having a potential impact on the 
implementation date 
paid advertising; the costs and sensitive nature of the Measure were identified as 
risks that would require review by the Special Minister of State 
vaccine objectors; increased resistance from the anti-vaccination lobby was 
identified as a potential risk, with the emphasis on choice to vaccinate or not as the 
communication mitigation strategy of choice 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 62 • 
child care service providers; concerns that child care centres may see an increased 
in debts if families lose eligibility for payments  
notifying lump sum recipients; the identified risk was that they would miss out on 
the initial letter, but would be informed via indirect communication activities and 
would receive letters later in 2016 
cost of doctor appointments; vaccines would be free for eligible children but 
families may still incur costs when they visit an immunisation provider 
software used by immunisation providers; updates were required for the software 
used to report children’s immunisation records, which could delay the reporting 
impact on child care centres; a risk is that child care centres could be financially 
affected by the Measure; therefore it would be important to communicate with child 
care centres to ensure that they provide information to their families 
Queensland, NSW & Victoria child care policies; the interplay between state-based 
No Jab, No Play policies and the Australian Government No Jab No Pay Measure 
would require tailored messages for the three states 
In each case, the EIRCS outlines a communication mitigation strategy to minimise the 
identified risk. 
In addition to developing the EIRCS, DSS undertook a range of activities to support 
implementation of the Measure. The minutes of the working group meetings outline the 
actions taken by DSS and the other departments in the lead up to and after the 
implementation of the Measure. 
4.6.1 Department of Social Services 
A budget of $277 377 (exc. GST) was allocated to the Department of Social Services 
component of the communication activities (from DSS Response to questions on Notice 6 
November 2016). A number of communication activities were undertaken by DSS to inform 
parents, service providers and other stakeholders of the changes. Activities included:  
•  information to child care centres; Child care centres would be sent information via 
the Child Care Management System, which would include a printable PDF poster 
that centres could display, immunisation-specific text to send to families in 
newsletters, and questions and answers (See Section 4.6.4). 
•  media pack: DSS prepared a media pack that included a joint media release, shell 
announcements, talking points, questions and answers and newsletters. 
•  social media campaign: The research team were provided with a final report (in the 
form of a PowerPoint presentation) prepared by the media agency behind the 
social media campaign initiated by DSS that aimed to raise awareness of the 
changes associated with the introduction of the Measure (a final evaluation report 
is under development). The Facebook campaign ran from 7 December 2015 to 18 
March 2016, targeting particular audiences and regions, and delivered over 9.5 
million impressions (advertisements) and a click-through rate of 0.48 per cent (the 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 94 12 February minutes report that the average government benchmark click-through 
rate is 0.05 per cent). Advertisements linked with keyword searches delivered a 
click-through rate of 2.66 per cent (linked keywords included: ‘no jab no play’, 
immunisation, vaccination, immunise, ‘no jab’, vaccinate, ‘Centrelink payments’, 
‘immunisation register’, ‘Family Tax Benefit’ and ‘immunisation schedule’. An 
additional 7.25 million impressions were delivered. The campaign included 
geographic targeting of low immunisation areas and high objection areas. These 
often overlapped and included Coffs Harbour (NSW), Gold Coast (Queensland), 
Epping (Victoria), and Perth (Western Australia). 
It was noted in the 15 December minutes that the DHS Immunising your children webpage 
had a five-fold increase in visitors compared to the same time the previous year and that 
the DHS ACIR webpage has also had an increase in traffic. The 7 December 2015 
minutes noted that between 1 December 2015 and 8 February 2016 there were 541 
mentions of No Jab, No Pay in the media on TV, radio and print news (including regional), 
as well as online and on social media, and that only 12 per cent of the mentions were 
negative. The 14 January 2016 minutes note that there were few media enquiries, with the 
minutes attributing this to the media probably sourcing information from publically available 
information on websites. 
4.6.2 Department of Health  
A communication plan from Health for general practitioners and vaccination providers was 
developed as part of the 2015–16 Budget Measure commitment to funding complementary 
measures to improve immunisation coverage rates (Australian Government, 2015c). This 
comprised $26.4 million over four years to Health to fund activities to:  
•  support parents and carers to make informed decisions about immunisation 
•  expand the National Human Papillomavirus (HPV) Vaccination Register 
•  provide a $6 incentive payment for vaccination providers who identify, call in and 
vaccinate children up to seven years of age who are more than two months 
overdue for vaccination, and record the information on the Australian Childhood 
Immunisation Register (ACIR). Providers would receive a payment for each NIP 
Schedule point caught up. 
The communication plan lists:  
•  the communication objectives 
•  the target audiences for communication: primary audience includes general 
practitioners and vaccination providers, with an emphasis on those working in rural, 
remote and indigenous communities; and secondary audience is vaccine-hesitant 
•  the stakeholders, including the Australian Indigenous Doctors’ Association, The 
National Prescribing Service, Primary Health Networks, and state and territory 
health departments 
•  the key messages for health professionals (about the new immunisation 
requirements), changes to ACIR and messages for vaccine-hesitant parents and 
carers (including reference to the development of new resources). 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 94 The communication plan notes the necessary collaboration with state and territory 
governments and advisory committees for informing the content of the communication 
products and activities developed. The communication plan outlines the resources that 
would be developed, stakeholder engagement plans and information to be added to the 
Immunise Australia website and hotline. The communication plan noted that Health would 
communicate with vaccination providers prior to DHS undertaking the mail-out to parents 
in November 2015 (Australian Government, 2015c)
The working group minutes report on the activities undertaken by Health:  
catch-up information; the 8 December 2015 minutes note that catch-up information, 
including factsheets, had been dispatched to vaccination providers in addition to 
resources for vaccine-hesitant parents. The 18 December 2015 minutes noted that 
there had been an increase in the number of children commencing immunisation 
catch-up schedules. The minutes attribute this increase to confusion about the 
grace period, with many people believing that they had to complete their 
immunisations by 1 January or their payments would stop 
the 18 December minutes also noted that there was confusion surrounding 
conscientious objectors, with some people believing that if they enrolled by 31 
December 2015 their conscientious objection would hold and they would receive 
child care benefit for 2016. It was surmised that the source of this confusion may 
have been information on the NSW Health site concerning the NSW conscientious 
objection form. Further advice was provided to child care services to advise that the 
NSW conscientious objection form related to enrolments and did not exempt 
families from immunisation requirements for NJNP. 
4.6.3 Department of Human Services 
DHS also developed a communication implementation plan. The communication 
implementation plan presented a ‘program summary’ that outlined the announcement of 
the Measure and changes to immunisation requirements for eligibility for family payments 
for recipients who receive:  
•  Child Care Benefit (CCB) 
•  Child Care Rebate (CCR) 
•  Family Tax Benefit Part A supplement 
•  Grandparent Child Care Benefit (GCCB) 
•  Special Child Care Benefit (SCCB) 
•  Jobs, Education and Training Child Care Fee Assistance (JETCCFA). 
The summary noted that the immunisation requirement would apply to children and young 
people up to age 20, that conscientious objection was no longer a valid exemption 
category, and that the ACIR would be extended to capture immunisation details for people 
up to age 20. 
The communication implementation plan gives a summary of the four target audiences for 
communication activities:  
Social Policy Research Centre 2017 

•  parents and carers who receive CCB, CCR, FTB Part A, GCCB, SCCB or 
•  vaccination providers 
•  third parties (community organisations, child care service providers, education and 
training providers and software vendors) 
•  staff 
The communication implementation plan notes that among the first group – parents and 
carers – approximately 200 000 would be impacted by the changes and would need to 
either ensure their child’s immunisation status was up to date, or seek a medical 
exemption. The communication implementation plan emphasises that communication to 
the second group – vaccination providers – should make it clear ‘that medical exemptions 
should only be given for medical reasons indicated on the Immunisation Exemption 
Medical Contraindication form’. The communication implementation plan noted that 
although the third group – third parties – are not directly affected by the changes, ‘they 
need to be informed about the changes so that they give correct information to customers 
who will be affected’. The communication implementation plan noted that DSS was 
responsible for communicating with this group. The fourth group was staff who ‘need to be 
informed about the changes so that they give correct information to customers who will be 
The communication implementation plan outlines the objectives and key audiences for the 
five key messages about the policy change and the potential impact on family payments if 
a child’s immunisation status is not up to date. The document outlines the range of 
communication activities targeting the four key audiences noted above. Activities targeting 
recipients receiving the affected payments included updating webpages on, publishing articles in a range of outlets, publishing factsheets 
in a range of languages, and posters. Activities including KPI metrics and costs are listed 
in the communications implementation plan. 
The communication implementation plan also notes the communication activities being 
undertaken by DHS and Health targeting health professionals, parents and broader 
community, members of the House of Representatives and senators, and media. 
Communication with DHS staff has confirmed that the department is undertaking its own 
post-implementation review to be completed in the near future. 
In addition, the WG and IDC minutes outlined the range of communication activities 
undertaken by DHS. 
•  General information letters: The 15 December minutes report that DHS had 
dispatched general information letters to 442 000 customers, receiving fewer 
queries than anticipated. 
•  CCB customers: The 15 December minutes reported that on 1 January 2016, 
letters would be dispatched to 140 000 Child Care Benefit customers providing 
formal advice that they will have entered the 63-day grace period. A second letter 
would follow 30 days out from the end of the 63-day grace period. 
Social Policy Research Centre 2017 

•  FTB customers: The 15 December minutes reported that in March 2016, letters for 
over 10 year old catch-ups to take to vaccination providers would be sent to FTB 
customers and then to all cohort groups in May 2016. 
•  Childcare providers: The 15 December minutes noted that childcare providers have 
been included in a communication program with letters and posters dispatched on 
15 December 2015 and that information on the DHS website was to be updated on 
1 January 2016. 
•  Information for CALD families: The 14 January 2016 minutes noted that DHS 
Comms were working on translating short immunisation factsheets (366 words) into 
22 languages to give culturally and linguistically diverse families background on 
immunisation. These were to be published in PDF format. 
•  Website update: In the 8 December minutes, DHS advised that 1 January 2016 
was the earliest date possible to publish catch-up information on the DHS website. 
•  Copies of the letters sent by DHS to families were provided to the research team: 
These included a letter outlining the changes that were coming into effect and 
advising parents/guardians to ensure their child was up to date with their 
immunisations if they wished to continue accessing Family Tax Benefit6 and child 
care fee assistance payments. The letter also advised how parents/guardians could 
view their child’s immunisation history. 
Additional letters were prepared for parents whose child(ren)’s immunisation status was 
•  not assessed as up to date for their age 
•  unknown 
•  mismatched with information on file. 
In each scenario, the letters clearly explained what actions the parent/guardian should take 
to ensure that their family assistance payments were not impacted. The options for each 
scenario varied, but included: logging on to the website to view their child/ren’s 
immunisation history statement, calling the number provided and using the Express Plus 
Medicare mobile app. Letters were also prepared for parents of children aged 10 years or 
older whose access to child care fee assistance (Child Care Benefit and/or Child Care 
Rebate) and Family Tax Benefit Part A supplement could be affected due to their child’s 
incomplete immunisation status. Again, clear instruction was provided outlining what 
actions parents should take, nevertheless, individuals with low literacy levels were likely to 
4.6.4 Department of Education and Training 
The Child Care Payments Policy Branch was part of DSS before moving to the DET in 
September 2015 through Machinery of Government changes. The Branch was responsible 
Social Policy Research Centre 2017 

for communicating with child care services (approximately 17 000) about the Measure. A 
series of communication materials about the Measure was developed by DSS and 
distributed via the Child Care Management System (CCMS) Helpdesk managed by DET. 
These comprised of newsletters outlining the changes and posters for display in childcare 
centres or for including in emails/newsletters to parents. Communications included:  
•  14 December 2015; CCMS Newsletter Issue 79 outlining changes to immunisation 
requirements from 1 January 2016 and a No Jab No Pay A4 poster 
•  18 December 2015, email; Clarification of NSW Conscientious Objection form not 
being a valid exemption from NJNP changes 
•  22 December 2015, email; Clarification of NSW Conscientious Objection form not 
being a valid exemption from NJNP changes 
•  no date; Education Factsheet 20 – No Jab No Pay: Changes to immunisation 
requirements for CCB and CCR 
•  updated 1 July 2016; Factsheet 20 – What are the immunisation requirements for 
Child Care Benefit (CCB)?. 
4.6.5 Stakeholder perspectives 
Most government stakeholders agreed that the Measure’s communications strategy, 
including letters to recipients and health providers, as well as general media, was effective 
in supporting implementation. At the same time, many were aware of issues that 
hampered communications, including: the tight timeframe for implementation resulting in 
delays in getting information to recipients and health professionals, the complexity of the 
message7, and confusion due to different requirements for different payments. 
Positives of the communications strategy included consistency in delivering the same 
message across departments and utilising as many channels as possible to communicate 
the changes resulting in high levels of awareness.  
Everyone worked very closely together across departments to make sure we were all 
delivering the same message, and using as many channels as possible and getting as 
many individuals as possible, across health professional to parents and guardians. (GS) 
It got a lot of reach, and it was really strongly reported in the community and there was a 
high level of awareness with our customers and the community at large. ‘No Jab No Pay’ 
term as a term has gained a lot of currency and has resonated in the media and the 
community. There’s no doubting the effectiveness of the awareness of the policy in the 
community. (GS) 
Communication delays due to the short timeframe between passing the legislation and 
implementation caused confusion for some parents who needed to update their child’s 
immunisation records. Additionally, immunisation providers who were directly impacted by 
the Measure were identified as being inadequately prepared and supported.  
7 Communication from DSS indicates that all letters were reviewed by multiple stakeholders, including the 
relevant policy departments, to ensure that the language was clear and understandable. 
Social Policy Research Centre 2017 

A letter could’ve gone out earlier than it did to tel  parents what to do if their child was 
incorrectly noted as not on the register. But this should’ve been anticipated as it was a 
known issue beforehand. (GS) 
We wrote to every GP and provider in the country pre January 1. It was fairly effective. 
Some said they hadn’t received enough notice. There was an influx into GPs of people 
needing to sort out complicated catch-ups and so on, so the feedback from health providers 
was that that was onerous and that no support was given for that. (GS) 
Two government stakeholders had different perspectives on communications to recipients. 
One felt that the message was clear and that recipients had misinterpreted the letters, 
while the other felt that the complexity of the message caused confusion for recipients:  
For parents, there was some misinterpretation of letters sent to them. There might’ve been 
a lot of frustration from those who may have been up to date but got a letter saying they 
weren’t up to date. This was actually just Centrelink saying “We haven’t established a link 
between ACIR and Centrelink” and didn’t know if they were up to date rather than saying 
they weren’t up to date, so people panicked, but they’d ask the doctor who would say “No, 
you are up to date”. So the letters were clear on how this all worked, but people tend to not 
to read them properly. (GS) 
Our only option for directly speaking to customers was through the DHS letters. The letters 
themselves are complex, so our communications tried to support the context and strategy of 
the change and give a call to action. It was a combination of a complex message to get 
across, and perhaps flaws in the messaging itself. There were clear calls to action to do 
something from the DHS letters. (GS) 
This same stakeholder who felt that recipients may have misinterpreted government 
communications also felt that health providers may have run into trouble because they too 
had misinterpreted the requirements of the Measure that had been communicated to them:  
For health providers, some of them just don’t understand vaccination catch-up schedules 
and when children need certain doses. They need better education. Sometimes they have 
trouble interpreting the Australian Immunisation Handbook, which is what they’re supposed 
to go by. (GS) 
One government stakeholder acknowledged that the new requirements were not entirely 
clear for FTB recipients, noted that a media release gave the impression that the Measure 
affected FTB payments, not just the supplement. 
The external stakeholders were generally less positive about communications surrounding 
the Measure. Most explained that they had not received adequate information about the 
Measure, or that there were gaps in the information provided to them by government. This, 
in turn, hindered their ability to explain the changes to recipients:  
DHS and DSS8 sent letters to the parents about being cut off and we never saw those 
letters – we just get a flurry of parents ringing us and that’s the first thing we know about it. 
Some GPs even rang us about the letters because they just said ‘you’re overdue’, but they, 
and we, didn’t know what they were overdue for. So yeah, I don’t know what the 
communications plan was but they sure didn’t show us. We weren’t part of the plan. (ES) 
8 This is factually incorrect as no letters were sent by DSS.  
Social Policy Research Centre 2017 

There wasn’t enough information. The main information we received was from the Chief 
Public Health Officer and other info that trickled through the state jurisdictions. Not sure if 
they were receiving adequate info but at our level we weren’t. (ES) 
Additionally, some external stakeholders said that the quality of information provided to 
parents was of poor quality, especially for recipients with low literacy levels:  
The letters were very confusing – they had a lot of words but didn’t say anything. We know 
that literacy is an issue for a lot of people. (ES) 
It didn’t work. They had four different letters to parents depending on their particular 
circumstances. They were so lengthy and so confusing, for people where English wasn’t 
their first language or they had learning difficulties, the communication was extremely poor. 
I did hear that parents had said that they had been onto Centrelink and tried to get 
information from them and would have to wait in excess of 90 minutes on hold. (ES) 
4.6.6 Summary 
Communication strategies developed by DSS, DHS and DET supported implementation by 
outlining the key messages about how the Measure would affect eligibility or child care and 
family payments. Although not strictly part of the Measure, a communication plan from 
Health outlined communication activities with general practitioners, vaccination providers, 
and key stakeholders in state and territory health departments. 
Most government stakeholders felt the Measure’s communications strategy was effective in 
supporting implementation. However, they identified a number of issues that hampered 
communications including: the tight timeframe for implementation resulting in delays in 
getting information to recipients and health professionals, the complexity of the message 
and confusion due to different requirements for different payments. On the other hand, the 
government stakeholders also identified a number of positives of the communication 
strategy. These included consistency in delivering the same message across departments 
and utilising as many channels as possible to communicate changes, resulting in high 
levels of awareness. External stakeholders were generally less positive about 
communications. They felt that the information provided to them and to recipients was 
inadequate, which hindered their ability to explain the changes to parents/guardians. 
4.7  Management information 
The PIR also looked at how the policy and system design impacted upon the data 
available to date regarding rates of immunisation and eligibility for family assistance (both 
Family Tax Benefit Part A supplement and child care payments). 
The document review highlighted concerns about the quality of the data in the ACIR, 
ongoing capacity to monitor conscientious objectors in the future, issues concerning data 
linkages between the Centrelink system and the ACIR, and the management information 
that was produced to monitor the implementation and impact of the Measure. Findings 
from the stakeholder consultation primarily concerned the issues of updating the ACIR and 
the data quality. 
Social Policy Research Centre 2017 

4.7.1 Australian Childhood Immunisation Register (ACIR)  
Prior to the implementation of the Measure, several submissions to the Senate Community 
Affairs Legislation Committee inquiry highlighted concerns about the data quality in the 
ACIR. These included concerns about:  
•  the accuracy of the data in the ACIR;  
o  Professor Leask’s research suggested that possibly between 18 to 50 per 
cent of records might incorrectly show that children were not up to date with 
immunisation (Senate Community Affairs Legislation Committee, 2015: 24; 
Leask 2015, submission to inquiry) 
o  a submission from NSW Health noted that inaccurate data may be due to 
data transfer issues and that the vaccination status of children over 7 years 
was not previously available in the ACIR 
•  an inability to monitor conscientious objection if the Bill was passed. 
Data quality 
In the light of the concerns about data quality, in the Senate inquiry the Greens proposed 
delaying the implementation of the Measure until July 2018 so that concerns could be 
addressed. It is noted in the minutes from the 23 November 2015 meeting of the 
Interdepartmental Committee (IDC) that delaying implementation until 2018 was not 
possible because ‘the supplements are due to be phased out by this date’. The Committee 
also reported that both Health and DHS were taking action to improve data quality. 
Stakeholders noted that implementing the Measure necessitated a significant amount of 
additional information being entered into the ACIR, particularly for those children from 10 
to 20 years of age who had previously not been included. Linkages between the Centrelink 
payment database and the ACIR also needed to be updated with the influx of new 
information and requirements of the Measure. 
Several government and external stakeholders commented that the data quality within the 
ACIR had improved, but that it had come at the cost of short-term issues, including delays 
uploading data, data cleaning and parental angst:  
It’s created a lot of manual intervention being required that was never required before, for 
example cleaning up duplicate data or rubbish data or incorrect reporting of dose numbers. 
And because ages have extended up to 20 [years old] there’s a lot more work involved. 
The ACIR was absolutely overwhelmed … for months a lot of records were pending, which 
means the child isn’t considered up to date. There was a lot of manual intervention required, 
which is a huge demand for this scale of program. There was no real opportunity to work 
through those issues before the Measure was implemented. (GS) 
So a lot of the data was incorrect in the first place due to human error and software errors. 
So [the Measure] was a success in that it identified where the data was incorrect and 
needed fixing, but that shouldn’t have been at the expense of parents’ anguish. (GS) 
Other government stakeholders referred to the additional work to establish linkages 
between DHS and the ACIR that were required for the Measure. It was acknowledged that 
Social Policy Research Centre 2017 

the process was not without its challenges but that the linkages were ultimately 
successfully established:  
There has been ongoing work with Centrelink to establish those checks and balances, 
which were successful in the end, but not real y ‘smooth’. We’re constantly working and 
looking to see if there are any issues with the data. (GS) 
To expand the ACIR, which was a requirement of the policy, we then therefore had to re-
examine the way that we linked records and ensure that we had as robust a process as we 
could develop, within the limitations of the system that we have to conduct those linkings. 
Two government stakeholders theorised as to why there were so many issues with the 
ACIR and why there may have been so much missing immunisation data. The first 
suggested that perhaps many doctors had simply not uploaded children’s immunisation 
histories to the ACIR. Alternative explanations included operator errors at DHS or issues 
with the ACIR. The second stakeholder suggested that many immunisation providers might 
not be adequately skilled at entering the data into the register. This stakeholder recalled 
how, in the past, there were ACIR liaison officers in every state and territory who would 
liaise with immunisation providers about uploading information to the ACIR:  
[Their] remit was to help with data quality and cleaning, and educate providers on how to 
use the system. Their role was ceased about 3 or 4 years ago. They were very useful to 
field questions, look at problems. (GS) 
One external stakeholder argued that the ACIR should have been subject to a complete 
overhaul prior to the implementation of the Measure rather than having efforts made to 
simply update it, as successful as these efforts may have been in the short-term:  
I think the policy has driven attempts to improve the data and the register. At its heart the 
register is very poor. It was built in the 1990s. It takes me five minutes to log in. It’s an 
ancient piece of infrastructure that should have had a complete revamp before undertaking 
a measure like this. (ES) 
Conscientious objectors 
A number of submissions to the Senate Inquiry expressed concern that conscientious 
objection would no longer be recorded in the ACIR. Submissions recommended either the 
retention of objection provisions in the data set or that the government should attempt to 
survey the rate of conscientious objection annually (Leask submission). 
4.7.2 Implementation 
Data linkage – ACIR/AIR & ISIS (managed by DHS) 
With receipt of child care and family payments being conditional upon up to date 
immunisation status, data linkages between a child’s ACIR/AIR records and the Centrelink 
program’s Income Security Integrated System (ISIS) records are critical. The Extending 
Immunisation Requirements Detailed Requirements Document (EIR DRD) outlines the 
changes made to ACIR/ISIS system to facilitate data exchange, enable assessment of 
entitlements, orchestrate mail-outs, enable recipients to provide information, and provide 
assistance to staff. DHS EIR staff training documents note that data linkage is established 
Social Policy Research Centre 2017 

via the child’s Medicare number and offer advice on how a link can be established if the 
child does not meet the residence requirements for Medicare. 
Vaccination objection 
The term ‘vaccination objection’ was used to replace ‘conscientious objection’ in the ISIS 
data. Before March 2013, vaccination objections were recorded at Centrelink on the ISIS 
mainframe (EDW), the ACIR or on both. The EIR DRD 15.7 notes that up to 100 000 
conscientious objections were recorded on the ACIR for children up to 20 years of age. 
This historical vaccination objection status still exists in the EDW data. 
Monitoring implementation  
The EIR DRD documents the management information data requests by Departments for 
the purpose of monitoring the implementation and impact of the Measure. These include a 
wide range of data requests from ACIR and DHS data system, including ACIR data on:  
•  the number of vaccination objections recorded on the ACIR system 
•  the number of children for whom an objection is registered but then the child met 
full vaccination status 
•  the number of legacy vaccination exemptions (at 31 December 2015). 
Regular reports from Centrelink (DHS) data were to be provided to, DSS, DET and Health, 
and relevant Ministers including:  
•  a count of Immunised Children (total) 
•  the number of children with immunisation exemptions 
•  the number of immunisation overrides 
•  the number of children who are not linked to ACIR 
•  the Immunisation Status (child) 
•  the Immunisation Status Reason (child) (e.g. override, exemption, fully immunised, 
•  the Immunisation Link Status (child) 
•  the Immunisation Link Reason (child) 
•  the Immunisation Requirement – (milestone at which child is currently active 
•  a CCB/CCR Indicator – whether a recipient is current CCB Only, CCB/CCR, CCR 
Only or claim pending 
•  FTB-A Immunisation Supplement Withheld – Child. 
A range of reports (short-term, interim, one-off, and ongoing) were required for the child 
care and family payments that were linked to immunisation status with the introduction of 
the Measure. The purpose of the reporting was to determine whether the Measure had 
resulted in any changes to the number of families receiving payments. 
Additional reports that were described in the EIR DRD included a report on the 
effectiveness of the data integrity exercise each time it was conducted, and a report on a 
quarterly basis for the National Centre for Immunisation Research and Surveillance 
(NCIRS) that includes all children on the register and their associated valid vaccines. 
Social Policy Research Centre 2017 

4.7.3 Summary 
The introduction of the Measure has led to significant changes in the data collected 
through ACIR/AIR on rates of immunisation. The review of documents and stakeholder 
consultation suggests that there were many challenges in this process, some of which 
were due to the short lead time to implement the Measure once legislation was passed. 
The stakeholder perspectives suggest that the changes were eventually successfully 
implemented, which may result in higher quality data on rates of immunisation for 
Australian children and the extension of this data to children up to age of 20 years. One of 
the tasks of the impact evaluation should be to examine the quality of the data on 
immunisation rates in the ACIR/AIR. While the DHS data contains historical information 
recorded on registered vaccine objections, the capacity to monitor ongoing levels of 
vaccine objection in the national community has been reduced. Options to continue to 
monitor conscientious objection, as part of a broader inquiry into community understanding 
and confidence in vaccines, should be examined as suggested by submissions to the 
Senate Inquiry. 
Social Policy Research Centre 2017 

5  Discussion 
The Post Implementation Review (PIR) of the No Jab, No Pay 2015–16 Budget Measure 
was undertaken to assess implementation successes and challenges, and also to inform 
the development of the impact evaluation Framework. This framework is presented in the 
following section. 
Overall the implementation of the Measure went relatively smoothly from a policy 
perspective. Governance arrangements, risk mitigation strategies and communication 
strategies were put into place, and the Measure was implemented in a flexible manner that 
allowed for challenges to be addressed as they arose. Government departments worked 
well together and the communication between departments was effective in addressing 
overlaps and gaps. There were additional benefits to the implementation of the Measure, 
in particular improvements in the accuracy and completeness of the AIR. 
A key implementation challenge identified by all stakeholders related to the short 
timeframe for implementing the Measure. With the announcement of the policy in April 
2015, the passing of the legislation in November and implementation on 1 January 2016, 
those responsible for implementing the Measure and communicating the changes to 
affected parents faced significant challenges. Yet, despite the tight timeframe, it appears 
that implementation went relatively smoothly from the policy implementation side. Two key 
implementation challenges related to the need to extend the payments beyond the initial 
grace period for existing recipients due to delays in uploading immunisation data to the 
AIR. A second challenge was the need to amend the continuous/rolling catch-up anomaly 
to ensure that parents who were not committed to immunising their child were not placed 
on a six-month catch-up repeatedly. A key system success relates to system 
responsiveness when issues were identified, with both of these issues being addressed 
promptly, thereby limiting negative impacts for recipients. 
Despite the effective implementation by the Australian Government, there were 
considerable difficulties for state and territory officials as well as vaccination providers. 
Several external stakeholders felt that the policy was designed without consideration of the 
impact the Measure would have on the workloads of general practitioners, immunisation 
providers and other allied health professionals at the state level. These challenges were 
compounded by: 
•  the short timescales for implementation 
•  the lack of additional resources provided for states and vaccine providers, other 
than the $6 incentive 
•  inaccuracies in the ACIR and backlogs in getting data uploaded onto the database. 
Implementation of the Measure also required effective communication strategies to ensure 
that families were made aware of the changes. Many external stakeholders felt that 
communication about the Measure was poor and confusing for affected families, referring 
to parents’ anxiety, frustration and confusion when advised that their child’s immunisation 
records were not up to date. 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 96 link to page 94 link to page 96 Communications about the Measure provided mixed messages about the focus of the 
Measure on parents who objected to vaccination. The DSS communication strategy 
(EIRCS) noted that the parents of children not fully immunised were either vaccine 
objectors, or ‘families who are behind in their immunisations because they face social, 
economic or geographic barriers to access’ (p. 6). The strategy noted that different 
communication strategies were required for each category of parent. One of the key 
messages to vaccine objectors was that they had a right to vaccinate or not, but that if they 
chose not to, they would lose eligibility for certain family assistance payments. 
At the same time, the EIRCS outlined a five-point overarching narrative focusing on: the 
health of Australian children as a government priority, immunisation as the safest and most 
effective way to protect against vaccine-preventable diseases and the ‘concerning number 
of children [who] are not vaccinated because their parents are vaccine objectors’ (p. 8). 
Despite the fact that available data suggested that vaccination objectors constituted under 
a quarter of the incompletely immunised, media around the Measure tended to focus on 
this group of parents. This focus on vaccination objectors created the impression that they 
were the target of the policy, with a number of stakeholders questioning whether this focus 
was misguided. This impression is confirmed by the extract below from a 2UE interview 
with Minister Porter in November 2015 when the Bill was passed:  
What we did was we took the best available scientific advice and evidence. Scientists talk 
about a level of herd immunity which is that point that you require to effectively control the 
transmission of an infection amongst a population and that varies from disease to disease, 
but those diseases that I’ve just mentioned, that herd immunity level is 95 per cent, and we 
in Australia were dropping below that level of group immunity because of the very large 
number of what were known as conscientious objectors. And we felt, as a government, that 
we needed to rectify that situation. (Porter, 2015) 
Despite this statement of the primary purpose of the Measure, DSS reported to the Senate 
inquiry that it did not expect that the Measure would significantly alter rates of 
immunisation among conscientious objector families. DSS’ assumptions were that the rate 
of children with a recorded vaccine objection in the FTB Part A population would drop from 
just 1.8 to 1.5 per cent as a result of the Measure. DSS reported that it expected that the 
majority of families who immunised their children as a result of the Measure were expected 
to do so as a result of eligibility being checked each year until age 20. Thus, one aspect of 
the modelling undertaken by the Department on the reduction of VOs was more 
conservative than the policy intention. 
As noted above, the intended goal of the policy was not to provide budget savings, but to 
protect public health by increasing immunisation rates (Abbott, 2015). Although budget 
savings was not the goal of the policy, failure to meet immunisation requirements was 
expected to result in significant cost-savings for government. DSS figures provided in 
response to a Senate Inquiry question on notice showed that 563 500 children were 
expected to fail the immunisation requirement over 4 years (2015/16 to 2018/19). The 
majority of these children (65–70 per cent) were aged 10 years or over. DSS expected that 
in 2016/17 around 10 000 families would lose an average of $7 000 in child care payments 
and that 75 000 families would lose the FTB Part A supplement, which is currently $726.35 
(Report of Senate Community Affairs Legislation Committee, 2015, p. 8)
Social Policy Research Centre 2017 

An issue not identified in the document review or by stakeholders was whether some 
recipients facing practical and logistical barriers to updating their immunisations (rather 
than vaccine objection) would lose payments as a result the Measure. This issue should 
be explored in the impact evaluation. 
Overall, the majority of the challenges identified by the PIR can be accounted for as 
‘teething problems’ which are to some extent inevitable in the implementation of any 
complex measure, particularly when this is required in a short time frame with little 
opportunity for preparation. It is anticipated that most of these challenges will be resolved 
and will not affect implementation in the long-term. Perhaps the only long-term unintended 
consequence of the Measure has been the loss of ability to track conscientious objectors, 
and henceforth the government will need to rely on proxy measures to assess the extent of 
conscientious objection in the community. 
One of the biggest challenges for this Measure relates to the messaging around its 
implementation. Three broad messages were provided in communications around No Jab, 
No Pay:  
•  a change to the behaviour of conscientious objectors 
•  encouragement to those who are hesitant or face logistical problems to fully 
vaccinate their children 
•  a cost-saving measure. 
It is inevitable that complex policy initiatives will have multiple objectives, and of course 
government is not in control of how the media reports policy developments. Nevertheless, 
these inconsistencies in the messaging around this Measure have resulted in much 
cynicism amongst some key stakeholders and have not been helpful in the early 
implementation. These three messages are all based on sanctions and self-interest rather 
than providing positive messages to the population about the need for vaccination, the fact 
that it is safe for the vast majority of children, and the contribution families can make by 
ensuring that their children are fully vaccinated. 
Although the early implementation has been mostly successfully accomplished, it is not yet 
possible to assess whether the Measure itself has been successful. There are early 
indications that vaccination rates have improved, but this could be accounted for in a 
number of different ways, including improvements in data collection and recording. The 
evaluation will need to assess the degree to which the Measure has not only improved 
administrative processes, but has led to actual changes in population behaviour, and 
whether these have been sustained over time. 
Social Policy Research Centre 2017 

6  Impact Evaluation Framework 
Drawing on insights gained through conducting the PIR, this section of the report presents 
a range of options and strategies for the impact evaluation of the No Jab, No Pay 2015 
Budget Measure. Before outlining the proposed impact evaluation framework, we present 
the No Jab, No Pay Theory of Change and policy logic model. 
6.1  No Jab, No Pay theory of change 
The broad purpose of a ‘theory of change’ is to articulate and map how a program, 
intervention or policy is expected to lead to change or, in policy terms, to achieve the 
desired policy outcome. In addition to including the program or policy that is expected to 
produce change, the theory of change also looks at other environmental and contextual 
factors that might contribute to the desired change. 
The aim of the Measure is to increase immunisation rates by linking eligibility for child care 
and family payments to immunisation status. However, a range of additional factors could 
also lead to higher rates of immunisation. This makes the impact of the Measure on 
increasing immunisation rates difficult to separate from the contributory impact of other 
factors. In addition the Measure itself contains a number of components, and was 
accompanied by associated measures (e.g. incentive payments to vaccination providers) 
as part of a package of reforms. The evaluation will, as far as possible, identify the 
effectiveness of different components of the Measure and its associated changes. 
The Measure strengthened the immunisation requirements that apply to Australian 
Government child care payments and the FTB Part A supplement. The three policy 
mechanisms utilised were: the removal of conscientious objection (now called vaccination 
objection) as a valid exemption category, the extension of eligibility monitoring up to 20 
years, and the removal of the initial grace period for new recipients to get up to date with 
The main component of the theory of change asserts that the prospect of losing eligibility 
for child care and family payments would prompt parents to ensure that their children’s 
immunisations were up to date. The desired outcomes were:  
•  that parents of children who were assessed as not fully immunised might get their 
immunisations up to date 
•  that parents who had a registered ‘conscientious objection’ to vaccination might get 
their children immunised. 
If these outcomes are achieved, the immunisation rate will increase. If these outcomes are 
not achieved, the parents of children assessed as not fully immunised will lose eligibility for 
payments, resulting in savings for government. 
In addition to the Measure, Figure 1 No Jab, No Pay theory of change below identifies a 
range of additional factors that might also have an impact on increasing immunisation 
rates. These include:  
Social Policy Research Centre 2017 

•  the general practitioner/vaccination provider incentive payment scheme (it has not 
been possible to access any data from Health concerning uptake of the scheme) 
•  more accurate and timely recording of immunisation data in the ACIR 
•  health-funded activities to improve the community’s understanding and awareness 
of the National Immunisation Program (NIP) 
•  improved vaccination reminder systems (e.g. The Victorian Department of Health’s 
VaxOnTime app) 
•  state-based No Jab No Play policies 
•  a communications campaign 
•  media coverage of the Measure.
Social Policy Research Centre 2017 

Figure 1 No Jab No Pay Theory of change 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 78 6.2  No Jab No Pay Policy logic  
Articulating the No Jab, No Pay (NJNP) policy logic requires consideration of policy 
design (‘sticks’ and ‘carrots’), how the policy will be implemented (system, data, 
governance, communications etc.) and the intended impact. 
The logic of the NJNP policy design involves strengthening conditionality through 
three mechanisms:  
•  eliminating exemptions for conscientious/vaccination objection 
•  making changes to eligibility monitoring (up to 20 years) 
•  removing the initial grace period for new recipients. 
Although not part of the Measure, a range of complementary measures were also 
undertaken by Health, including: incentivising general practitioners and vaccination 
providers to identify and immunise children (under 7 years of age) who were more 
than two months overdue for their vaccinations, improving public vaccination records 
and reminder systems, and making efforts to increase public awareness of the 
benefits of vaccinations. 
Implementation required a range of inputs, including funding, governance structures, 
communications and data management systems. The ultimate aim of the Measure 
was to increase immunisation rates and sustain them at herd immunity level (95 per 
cent or better). The NJNP policy logic model below (Figure 2) outlines the inputs, 
activities, outputs, outcomes and impacts of the MeasureIt is important to note that 
the impact evaluation will aim to establish the effect of the Measure on the outcomes 
listed in Figure 2, but is unlikely to be able to do so with respect to the listed 
6.2.1 Unintended consequences 
While policies may be designed to target specific populations, there is always the 
potential for unintended consequences. Concerns were raised in the Senate Inquiry 
about the potential impact of the Measure on children of parents who may face 
barriers to immunisation, or whose records are incomplete for a range of reasons. 
The impact of the Measure and loss of eligibility for child care payments and FTB-A 
supplement could result in:  
•  increased inequality in incomes if families with lower levels of incomes are 
those facing practical and logistical barriers and do not commence catch-up 
•  consequences for family and child wellbeing due to either:  
o  not being up to date with immunisation; or 
o  records being inaccurate 
•  parents withdrawing their children from child care, with resulting education 
and social disadvantages 
Social Policy Research Centre 2017 

•  parents withdrawing from the labour force due to lack of childcare options, 
resulting in reduced family income 
•  less vaccination provider engagement/communication with vaccination 
•  longer term impact on public confidence in public health because of negative 
messaging rather than the promotion of the positive contribution made by 
•  increase in rates of medical exemptions as a result of the category of 
conscientious objection no longer being available. 
A key objective of any impact evaluation would be to examine the extent to which 
the introduction of the Measure has had unintended impacts on different sectors of 
the population. 
Social Policy Research Centre 2017 

Figure 2: No Jab, No Pay Policy logic model 
•  Strategies to enable 
•  Development of 
•  Increased immunisation rates 
•  Reduced incidence 
implementation of Measure 
(N.B. baseline issues due to 
of disease 
•  DSS 
& interdepartmental 
imperfect ACIR data) 
•  Healthier children 
•  Health  
collaboration are 
provider information 
•  Increase in incompletely 
•  DHS 
adequately funded 
immunised children engaging 

Expansion of ACIR  
in catch-up schedule 

Incentive payments for 
Decline in vaccine objectors  
vaccination providers 
•  Records of recently arrived 
children updated in ACIR 
•  Savings or revenue neutral? 
•  Improved VP/parent 
•  Health providers 
(general practitioners 
leading to greater willingness 
& immun. providers) – 
to immunise 
follow up & immunise 
children who are not 
fully immunised 
Project plan (DSS) 
•  Detailed implementation 
•  Vaccination providers 
Improved monitoring of 
plan developed 
updating AIR in timely manner  population health 
•  Stakeholders engaged & 
Availability of sufficient 
•  Greater knowledge among 
vaccines assured 
vaccination providers about 
•  Greater understanding among 
Childcare providers inform 
childcare providers about 
parents about potential 
vaccination requirements 
policy impact 

Communication strategies 
•  Letters to parents  
•  Greater awareness among 
•  Improved vaccine 
•  Info to immunisation 
public & immunisation 
confidence among 
providers about policy change 

with respect to improved 
•  Overall & within each Dept. 
Info to childcare 

health (incentive payment for 
•  Communications working 

vaccination providers – 
group meetings/actions 
Media activity 

Health) and ‘strengthening 
•  Between the Australian 
eligibility requirements’ for 
Government & states 

family payments (DHS) 
Between states and 
vaccination providers 
•  DSS lead agency 
•  Reports 
•  Clear delineation of 
•  Long-term 
•  Working group and 
•  Minutes 
sustainability of 
•  Actions 
•  Greater collaboration between 
Committees established 
•  Internal communication 
•  Improved ability to pre-empt 
pathways articulated 
issues & risks 
•  Risks & issues documented 
•  Decision-making 
mechanisms established 
Data linkage/ 
Data records/reports 
Accurate, timely lifetime data 
•  Improved public 
management strategy 
Health – ACIR 
health monitoring 
DET – Child Care 
Management System 
Software – immunisation 
Management information 
Social Policy Research Centre 2017 

6.3  Data Scoping  
The data scoping component aimed to develop options on how departmental 
datasets might be utilised in the impact evaluation. The objective of the data 
analysis in the impact evaluation would be to review changes in immunisation rates 
for the target populations and also to examine whether there have been any 
unintended consequences. With regard to the associated measures, the impact 
evaluation should also assess data, if available, on:  
•  the role and take-up of Health incentive payments 
•  performance benchmarks for states and territories 
•  the impact of the community awareness campaign. 
6.3.1 Changes in immunisation rates for target populations 
As outlined above in this report, the target populations of the Measure are parents 
and carers of children who are not fully immunised. This group comprises children 
with parents with registered and unregistered vaccine objections and those who are 
not fully immunised for other practical and logistical reasons that may relate to 
socio-economic or other disadvantages. 
Data for the impact evaluation would aim to analyse the change in immunisation 
rates for the following population targets:  
•  children who currently have a registered vaccination objection by  
o  income levels of parents 
o  socio-economic status of area (SA3) 
o  vaccination status (partial, none)  
•  children not up to date/meeting immunisation requirements and with no 
registered vaccination objection, including those: 
o  whose immunisations are up to date but there are recording errors in 
o  whose parents are silent unregistered objectors 
o  whose parents have not immunised their children due to practical and 
logistical reasons:  
▪  with disability 
▪  from low income families 
▪  in lone parent families 
▪  large families (3 or more children) 
▪  from low SES areas 
▪  from more remote areas 
▪  are temporary migrants 
▪  born overseas 
Social Policy Research Centre 2015 

•  older children who had not previously been immunised (aged 7–20 years) to 
identify changes in immunisation rates of the older child population. 
As well as looking at changes in immunisation rates between two points in time (or 
pre and post the implementation of the Measure), the analysis would also aim to 
track the trajectory in the rates of change, that is, whether there is an initial increase 
in immunisation rates, which is sustained over a medium and longer period. 
6.3.2 Assessing the impact of unintended consequences 
As noted above, the document review and stakeholder consultation highlighted 
specific groups of children that should be a focus of this analysis of potential 
unintended consequences. The analysis could therefore use Departmental data 
associated with the Measure to map loss of payments and subsequent changes in 
family incomes, childcare attendance, and parental employment status for families 
with children:  
•  with disability 
•  from low income families 
•  in lone parent families 
•  in large families (3 or more children) 
•  from low SES areas 
•  from more remote areas 
•  of temporary migrants 
•  of refugees or asylum seekers 
•  born overseas 
•  from Aboriginal and Torres Strait Islander communities;  
•  who hold a health care card 
•  whose parents hold a health care card, pensioner concession card, or a 
Veteran’s Affairs Gold or White card 
•  that are known to child protection, are living in emergency or crisis 
accommodation, or are of no fixed address due to family violence or 
Departmental data could be used to assess any increase in rates of medical 
exemptions that may be attributable to the category of conscientious objection no 
longer being available. 
In addition, the impact evaluation analysis could explore other data sources, or 
develop a dedicated survey to assess the impact of the Measure on:  
•  vaccine provider engagement/communication with vaccination objectors 
•  public confidence in vaccines. 
Details of departmental data and potential options for analysis are outlined below. 
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 83 6.3.3 Data sources and data analysis options 
On the advice of the Department of Social Services the following data sources were 
reviewed and information sought from the data custodians as to data items, data 
quality, and processes for data access. The data sources are outlined in Table 4. 
Australian Childhood Immunisation Register (ACIR)/Australian 
Immunisation Register (AIR) 

The ACIR became the AIR on 30 September 2016. The ACIR/AIR data custodian is 
Health. The current population in this database includes all children aged 0–20 
years with a Medicare record, and all children who have had immunisation records 
uploaded by immunisation providers. 
The ACIR/AIR data also includes information on types of exemptions for 
immunisations, including data on registered conscientious objectors. Data on the 
number of children with a conscientious objection registered between 1999 and 
2015 is publically available. 
A wide range of publically available reports exist on data from the ACIR including:  
•  annual historical data on immunisation rates for states and Australia for 3 
cohorts (12–<15 months, 24–<27 months, 60–<63 months) from 1999–2015 
and current data for these cohorts based on year to June 2016 
•  annual historical data for Aboriginal and Torres Strait Islander children on 
immunisation rates for states and Australia for 3 cohorts (12–<15 months, 
24–<27 months, 60–<63 months) from (2003–2015) and current data based 
on year to June 2016 
•  quarterly immunisation data for SA3s (from March 2015 to June 2016) 
•  Primary Health Network Immunisation Coverage Reports 
•  Annual National vaccine objection (conscientious objection) data from 1999–
•  quarterly state and territory data vaccine objection (conscientious objection) 
data from 2012–2015 
•  National Health Priority Areas reports on national immunisation rates 2012–
13 and 2014–15 
•  National Centre for Immunisation Research & Surveillance (NCIRS) reports 
on Annual immunisation coverage reports, Australia (2007–2014) 
•  NCIRS reports on Annual immunisation coverage reports, Australia (2009–
•  Public Health Information Development Unit (PHIDU) – Social Health Atlas – 
children fully immunised at 1, 2 and 5 years (2015) 
•  PHIDU – Social Health Atlas – Aboriginal and Torres Strait Islander children 
fully immunised at 1, 2 and 5 years (2015) 
Social Policy Research Centre 2017 

Table 4 Data sources for impact evaluation 
Data base 
Data items 
Data quality 
Data access & issues 
Health / DHS 
Immunisation records 
Concerns about data 
Publically available data 
quality at 31 
Exemption categories, including registered 
December 2015 and 
Additional data requests to 
conscientious objectors and medical exemptions 
effect of requirement 
be sent to Health 
Socio-demographic variables as held in Medicare data 
to expand database. 
No data dictionary as yet 
Quality at time of 
Geographical data 
impact evaluation is 
likely to be higher  
Child care data  
Child care attendance  
Quality of data 
Privacy issues 
dependent on child 
Geographical data 
care provider records 
No formal process for data 
being uploaded?  
Day one 
CCB and FTB A recipients: 
Quality defined as 
Ethics and privacy 

high due to 
considerations to be 
Vaccine objectors (based on historical data 
requirements for 
negotiated with DSS and 
prior to 1 January 2016) 
accuracy of Centrelink 
•  Customers with a grace period 
Enterprise data 
payment records 

Immunisation records (current /historical?)  
No formal process to 

(EDW) linked 
Payment data for CCB and FTB A 
request data  
with AIR 
•  Reasons for payment withheld 
Immunisation status data 
As above 
As above 
Socio-demographic data 
Geographic data 
Social Policy Research Centre 2015 

link to page 94 link to page 94  
In addition, there have been a number of academic studies that have conducted 
detailed analysis of ACIR data, including immunisation rates over time (Beard et al., 

The advantages of the AIR dataset are that it contains the immunisation records of 
all children registered in Medicare or having immunisation records and therefore it is 
the broadest population of children. It also contains the data on the different 
exemption categories, including conscientious objection up until 1 January 2016. 
The disadvantage of the AIR data is that it does not have historical records of 
changes in immunisation in individuals, as it is point in time data which is updated 
The historical aggregate data for immunisation rates could provide baseline data for 
assessing the impact of the Measure (changes in immunisation rates). The Health 
data could be used in an impact evaluation to:  
•  analyse and map aggregate changes in immunisation rates across 
geographical areas 
•  link the geographical information to ARIA data to identify changes in 
immunisation rates by remoteness 
•  link the geographical information to SEIFA data to identify the changes in 
immunisation rates by socio-demographic status of areas 
•  identify rates of exemptions, including rates of medical exemptions before 
and after the Measure, and rates of Secretary’s exemptions after the 
Child care data 
The data custodian for this data is the DET. Child care service providers provide 
information about child care attendance to DET. This data is shared on a weekly 
basis with DHS and is merged with data in the EDW to determine eligibility for child 
care payments. This data could be used in an impact evaluation to map overall and 
geographical patterns in changes in child care attendance before and after the 
Measure. However, it would not be possible to determine if the changes in child care 
attendance were an outcome of the Measure or due to potential confounding 
factors. This may be addressed through qualitative interviews. For example, it may 
be possible to undertake case studies in locations where child care attendance has 
increased and decreased or where payments have ceased. 
Day one implementation reports  
DSS advised that the day one implementation reports have been used to monitor 
take-up rates and validate issues that might have been included in the risk register. 
They were produced by DHS as a result of merging data from ACIR/AIR and EDW. 
Based on information provided by the DSS, these reports included the following data 
Social Policy Research Centre 2015 

•  All CCB customers and Vaccine Objectors (VO) only records 
o  Count of customers and children who meet immunisation 
requirements by payment types  
▪  At least one child meets immunisation requirements 
▪  All children are fully immunised 
▪  Children have a next immunisation date 
▪  Exemption types (natural immunity, medical, vaccine 
▪  Centrelink override 
o  Count of Fee Reduction CCB Customers and Children with a Grace 
Period applied by payment types 
o  Count of Fee Reduction CCB Customers and Children with a Grace 
Period applied who now meet immunisation requirements 
•  CCB reduced fee (CCF, CCI, LSC) claims processed 
o  Granted 
o  Rejected 
o  Assessed awaiting ACIR link 
o  Paid/not paid/Total, pending immunisation or other reason 
•  FTB-A Immunisation Status Assessed (milestone birthday in the past) 
o  All children and vaccine objectors (current and expected?) 
o  Full Payment – DHS FTB Immunisation status 
o  Full Payment – ACIR FTB Immunisation Status 
o  No payment 
o  Link status – yes, not awaiting, mismatch (number of categories) 
•  Count of CCB Ineligible customers and children due to immunisation non-
compliance (all, All VO)  
o  CCB Types (CCF LSC, CCF Reduced Fee, CCI, CCR LSC) by 
customers that had at least one child ineligible 
o  CCB Types (CCF LSC, CCF Reduced Fee, CCI, CCR LSC) by count 
of all children child ineligible 
•  Count of Immunisation catch-up letters issued 
o  Manually issued and auto issued, count of children not immunisation 
•  Reviews and appeals data. 
The advantage of these reports is that they provide aggregate data for recipients to 
assess the impact of the Measure after the baseline date. These reports are also 
produced on a regular basis. The disadvantage of these reports is that they do not 
disaggregate data by socio-demographic characteristics of interest or geographic 
location in assessing the impact of the Measure. 
This data could be used in the impact evaluation to:  
•  analyse aggregate changes in immunisation rates for CCB and FTB 
customers and children by whether they were a vaccine objector or not. 
Social Policy Research Centre 2017 

•  analyse the number of CCB recipients who have had payments rejected after 
the implementation of the Measure: 
o  CCB recipients who had a recorded vaccine objection 
o  CCB recipients who did not have a recorded vaccine objection 
•  Analyse the number of FTB-A customers who have had part or full 
supplements withheld for the 2015–16 tax year, post reconciliation: 
o  FTB-A customers who had a recorded vaccine objection 
o  FTB-A customers who did not have a recorded vaccine objection 
•  Analyse the number of CCB and FTB-A customers who have changed their 
status in relating to meeting immunisation requirements (recorded vaccine 
objectors and others) 
•  Analyse the number and outcomes of review and appeals 
•  Map longitudinal trajectories in key changes in immunisation rates and 
impacts on payments for CCB and FTB-A customers by considering changes 
in these rates over time prior and after the implementation of the Measure. 
DHS Enterprise Data Warehouse 
The EDW contains information about child care and FTB payment recipients 
necessary to determine payment eligibility. Data items in this data source include:  
•  socio-demographic variables for children and parents 
•  child care attendance and eligibility for payment 
•  geographical residential data 
•  data on whether immunisation requirements have been met. 
The advantages of the DHS data are the more detailed socio-demographic data that 
can be linked with child care attendance and payment data, FTB-A data and 
immunisation requirement status data. This data is also stored historically for 
individuals over time so it is possible to track changes in individual attributes over 
If this data is linked with the AIR data, as has been done for the Day One 
Implementation reports, a number of analyses would be possible to examine in more 
detail the impact on target populations and unintended consequences. The 
disadvantage of this data analysis is that it is likely to be time consuming and 
therefore more costly to merge and extract the data from both AIR and DHS. 
The merged AIR/DHS data could be used in the impact evaluation to:  
•  extend all day one implementation reports to include a breakdown by key 
socio-demographic variables such as:  
o  parent’s income levels 
o  parent income support payment type 
o  family composition 
o  family size 
Social Policy Research Centre 2017 

o  migrant/refugee status of parents 
o  child’s disability status 
o  Aboriginal and Torres Strait Islander status 
o  any record of family violence (if available) 
o  child protection status (if available) 
o  housing status 
•  extend all day one implementation reports to include a breakdown by key 
geographical variables linking postcode information with:  
o  SEIFA indicators to identify impacts on families from low SES areas 
o  ARIA indicators to identify impacts on families from more remote 
•  Map longitudinal trajectories in key changes in immunisation rates and 
impacts on payments by socio-demographic and geographical 
characteristics by analysing changes in rates and loss of payments over time 
•  Analyse the following changes for CCB and FTB-A payment recipients who 
have had a payment rejected/withheld due to not meeting immunisation 
requirements by vaccine objector status:  
o  child care attendance 
o  employment status of parents 
o  income levels. 
6.4  No Jab, No Pay Impact Evaluation Framework 
The aim of the Measure’s impact evaluation will be to measure the impact the policy 
has had on immunisation rates at the population level and for particular sectors of 
the population, and ultimately to examine changes in the prevalence of vaccine-
preventable diseases. Below we outline options and strategies for impact-related 
data collection and analysis. The options and strategies outlined below include 
some suggestions that were raised during the stakeholder consultations. 
Two key challenges for any impact evaluation relate to isolating the impact of the 
Measure on immunisation rates and trying to establish a baseline measure for 
determining impact. As noted in the theory of change model above (Figure 2), a 
range of additional contextual factors may have had an impact on the immunisation 
rates. These include state-based policies, complementary measures introduced by 
Health and media coverage of vaccination. As such, isolating the impact of the 
Measure on immunisation rates will be a challenge. It may be possible to examine 
the impact of outside factors through the qualitative research, which should 
complement the administrative data analysis. 
An additional challenge relates to the available data in the AIR. The document 
review and stakeholder consultation highlighted concerns about the accuracy of the 
data in ACIR, now the AIR. It was noted that although some children may have been 
immunised, their immunisation records were not up to date. The introduction of the 
Measure resulted in significant effort invested in updating immunisation records in 
Social Policy Research Centre 2017 

the database. If there has been an increase in immunisation rates, it is likely that 
some of the recorded rate increase will be due to improvements in the complete and 
accurate recording of immunisation data rather than actual increases in the 
vaccination rate in the population. Therefore it will be important to separate this 
increase from actual increases in vaccination as a response to the Measure. An 
additional challenge is determining the baseline measure for determining an 
improvement in the immunisation rate. This may have to be established through 
DHS data rather than the ACIR itself. 
6.4.1 Questions: 
We begin by outlining a range of questions that could be addressed in any impact 
evaluation. These questions encompass the achievement of the Measure’s intended 
goals, the extent to which changes can be attributed to the Measure, unintended 
impacts, cost-effectiveness and the sustainability of the Measure. The next sections 
outline some suggested methods to address these questions and we flag a number 
of factors that will influence the design of the evaluation. 
1.  Did the Measure achieve its intended goal of increasing immunisation 
rates and achieving herd immunity in the Australian population? 
a.  Has there been an increase in immunisation rates since the 
b.  How many previously incompletely immunised children have 
engaged in a catch-up schedule? 
c.  How many children of recorded vaccine objectors have become 
immunised since the implementation of the Measure? 
d.  Have any increases in immunisation rates been sustained over time? 
e.  How effective were the communication strategies in raising 
parents’/vaccination providers’/childcare providers’ awareness of the 
policy change? 
2.  To what extent can changes in immunisation rates be attributed to the 
a.  To what extent are recorded changes due to improvements in data 
collection and recording practices, as opposed to real increases in 
immunisation rates? 
b.  What has been the impact of other factors occurring simultaneously 
(e.g. state No Jab, No Play policies or other parenting payment 
c.  What was the impact of incentive payments on vaccination 
d.  Did the media coverage of the Measure influence behaviour change? 
Social Policy Research Centre 2017 

3.  Were there any unintended impacts (positive or negative) of the 
a.  How did the Measure’s impact vary across areas of different socio-
economic status and in different geographic regions? 
b.  What was the Measure’s impact on families with children born 
overseas or recently arrived families? 
c.  Among parents, is there evidence that disadvantaged groups 
i.  Loss of payments/income? 
ii.  Reduced child care attendance? 
iii.  Lower parental employment rates? 
4.  Is the Measure cost-effective? (cost benefit analysis) 
a.  How effective is the policy in comparison with alternative 
interventions (to be drawn from the literature i.e. whether incentives 
are better than sanctions)? 
5.  Have there been any ongoing implementation challenges following the 
post implementation phase? 
a.  Have all issues, risks and complex scenarios been effectively 
b.  Is the Management Information (AIR/EDW) of sufficient quality to 
adequately monitor eligibility for payments and ongoing impacts of 
the Measure? 
c.  Are any impacts likely to be sustained (i.e. will governance structures 
remain in place? Impact of phasing out of FTB-part A end of year 
supplement – will no longer act as policy lever?) 
6.4.2 Suggested methods/design 
We recommend that any impact evaluation adopt a ‘before and after’ mixed method 
design as it will not be possible to utilise a counterfactual or comparison group to 
assess impact. 
Quantitative data analysis:  
As outlined in the Data Scoping section above, the issues to be explored through 
quantitative data analysis of departmental data would include an assessment of the 
impact of the Measure on changes in immunisation rates in target populations over 
the short, medium and long-term. This analysis would use the data linkage from 
DHS and ACIR to extend Day One Implementation reports to include:  
Social Policy Research Centre 2017 

•  an analysis of socio-demographic characteristics of customers whose 
children meet or do not meet immunisation requirements 
•  an analysis of geographic location of customers whose children meet or do 
not meet immunisation requirements 
•  analysis of whether the children with a historical register of 
conscientious/vaccine objection meet immunisation requirements. 
This analysis would require regular detailed reports (quarterly) to be extracted from 
the DHS/AIR databases over the period from the baseline date of 1 January 2016 
until the end of the impact evaluation assessment period in 2018. DHS would need 
to provide data for the impact evaluation researchers (due to privacy considerations) 
and as such, DHS would incur costs that would need to be factored into the budget 
for the impact evaluation. 
2.  Consequences for disadvantaged groups including:  
•  loss of payments; this analysis would be based on DHS EDW data and 
would require data extraction based on the Day One Implementation reports 
for categories of disadvantaged groups as outline in the Data Scoping 
section above. These would be regular reports to look at changes over time 
in groups who have lost payments or become up to date with immunisation 
•  lower family income; data on the average amounts of payment lost would 
also be required from the DHS EDW for disadvantaged groups 
•  decline in child care attendance; this data could be sourced from the Child 
Care Management system at DET or the DHS data. The analysis would 
consider the trends and patterns of child care attendance for children who do 
not meet immunisation requirements by socio-demographic characteristics 
(DHS) and geographical characteristics (DET or DHS) 
•  parental workforce participation; analysis of data from DHS for customers in 
receipt of income support payments for whom data on employment 
status/hours/income and data on children meeting immunisation status is 
•  increase in the number of medical exemptions (addressing the concern that 
COs started applying for medical exemptions after 1 January); this data 
could be sourced from ACIR/AIR examine pre and post implementation rates 
of medical exemptions. 
The analysis for this component of the impact evaluation would rely on data 
extracted from DHS EDW and ACIR/AIR over a 2–3 year period and would therefore 
incur costs for DHS and Health that would need to be accounted for in the impact 
evaluation budget. 
Social Policy Research Centre 2017 

Qualitative data collection: 
We recommend that qualitative data collection be undertaken with a range of 
stakeholders to gain their views on the impact of the Measure. The qualitative data 
will explore evaluation questions 2, 3 and 5 (and their sub-questions): the extent to 
which changes can be attributed to the Measure, unintended impacts and the 
sustainability of the Measure’s impact. 
We recommend that qualitative data collection be conducted in multiple sites in 
NSW, Queensland and Victoria as these three states also have No Jab No Play 
policies. We also recommend including one other state. The qualitative data 
collection should be conducted in urban, regional and remote sites. The qualitative 
data collection could include both one-to-one in-depth interviews (face-to-face and 
by phone) and focus groups where possible. One option would be to conduct case 
studies in particular geographic locations, which could be chosen according to a 
range of criteria including:  
•  above/below average increases in vaccination rates 
•  rates of cancelled child care payments and/or FTB-A supplement 
•  low baseline vaccination rates/high conscientious objection rates  
•  other criteria (e.g. appeals, Secretary’s Exemptions etc.). 
Stakeholder groups:  
1.  policy staff; as the Measure was introduced by the Australian Government, 
with on the ground implementation at state level, any impact evaluation 
should consult with policy staff in at both levels of government in the four 
nominated states. 
2.  general practitioners & vaccination providers; any impact evaluation should 
include consultation with general practitioners and vaccination providers in 
the four states. This consultation will help identify the impact of incentives, 
whether vaccine confidence has increased, barriers to and facilitators of 
immunisation and any issues with recording and updating immunisation data 
(including incomplete records, software issues, any increase in requests for 
medical exemptions since the introduction of the Measure). 
3.  parents; consultation with a range of parents directly affected by the 
Measure is critical for assessing the impact of the Measure on changing 
behavior. Consultation should be undertaken in all four states and a stratified 
sampling approach used to ensure that the following groups of parents are 
selected for consultation:  
parents who choose to vaccinate  
those who vaccinate because they feel compelled to (who may have 
otherwise have lodged a conscientious objection) 
those who choose not to vaccinate  
Social Policy Research Centre 2017 

link to page 76 • 
parents of incompletely immunised but not vaccination objectors 
parents of children vaccinated overseas  
parents seeking medical exemptions 
Consultation with parents should explore their perspectives on immunisation 
in general (health benefits vs fear of losing payments, vaccine confidence, 
barriers and enablers to vaccination), their child’s immunisation status, 
whether the Measure prompted any change in their child’s immunisation 
status, whether they incurred a financial loss as a result of the Measure or 
whether their child care or workforce participation changed following the 
introduction of the Measure. It should be noted that accessing parents, 
especially those who are vaccine hesitant or objectors, will be challenging. 
Recruitment may have to be done through a number of different methods 
including social media, service providers, Centrelink etc. 
4.  experts; An additional group of stakeholders that might be included in any 
impact evaluation are experts in public health and immunisation. Ideally, 
these stakeholders would have a good understanding of the ACIR/AIR and 
the relative impact of using payments as a lever versus the impact of 
accompanying support (e.g. communications with doctors) to encourage 
behavioural change. 
Economic evaluation 
The economic evaluation could draw upon the findings of any impact evaluation and 
will model the economic costs and benefits of vaccinating additional children after 
the onset of the Measure. Where possible, this analysis will include a geographical 
breakdown, as the benefits of vaccinating a child living in an area with low 
vaccination rates will be greater than a child living in an area with already high rates 
of vaccination. Similarly, if possible, the modelling will include vulnerable groups 
such as Aboriginal and Torres Strait Islander and CALD children who are at higher 
risk of vaccine preventable disease. 
The analysis should include the Australian Government and state and territory costs 
of implementing the Measure as well as direct savings from the FTB supplement and 
CCB components of the Measure. Where possible, the analysis should also include 
the costs and benefits of unintended consequences of the Measure (e.g. reduced 
parental workforce participation, reductions in child care uptake) indicated in section 
6.4.3  Evaluation timescales  
The design could include staged data collection/analysis – to determine short, 
medium and long-term impact. 
One stakeholder felt that any impact evaluation should commence sooner rather 
than later as stakeholders’ recollections will fade if it is delayed. However, because 
Social Policy Research Centre 2017 

of the way FTB is calculated, the improvements to the AIR due in 2017 and the 
availability of data the most appropriate timescale for the evaluation would be mid-
6.4.4 Costs of evaluation 
A broad estimate of the costs of the evaluation would be around $400 000. This 
would include analysis of administrative data including data linkage with a number of 
datasets, qualitative interviews with stakeholders and five geographical case studies 
in different communities. These costs would be reduced if:  
•  some of the data linkage and/or analysis was conducted internally by 
•  fieldwork did not involve interviews with parents 
•  case studies were reduced to three geographical areas. 
Social Policy Research Centre 2017 

7  References 
Abbott, T. (2015). Joint Doorstop Interview, Sydney, PM Transcripts, Transcripts 
from the Prime Minister of Australia.  Online: 
Adams, J., McNaughton RJ, Wigham S, Flynn D, Ternent L, & J, S. (2016). 
Acceptability of Parental Financial Incentives and Quasi-Mandatory 
Interventions for Preschool Vaccinations: Triangulation of Findings from 
Three Linked Studies. PLoS One, 11(16), : e0156843. 
Australian Government. (2014). National Immunisation Strategy for Australia 2013-
2018. Department of Health, Commonwealth of Australia. 
Australian Government. (2015a). Detailed Requirements Document (DRD) 
Supplementary Requirements Document, EXTENDING IMMUNISATION 
Costing Reference: 002521, Version: 0.3
.  Canberra: Australian 
Family Assistance (Meeting the Immunisation Requirements) Principles 2015, A 
New Tax System (Family Assistance) Act 1999 (2015b). 
Australian Government. (2015c). Improving Immunisation Coverage: General 
Practitioners and Vaccination Providers - Communication Activities
Australian Government. (2016a). ACIR - Annual Coverage Historical Data, 
Immunise Australia Program.  Online. 
Australian Government. (2016b). Family Assistance Guide Version 1.190 - Released 
7  November 2016.  Online: 
Australian Government. (2016c). National Immunisation Program Schedule, From 
November 2016.  Online:  Retrieved from
Australian Government. (no date). UPDATE: No Jab No Pay – Immunisation Catch-
Up Arrangements
Australian Goverrment. (2015). No Jab, No Pay – New Immunisation Requirements 
for Family Assistance Payments
Beard, F., Hull, B., P., Leask, J., Dey, A., & McIntyre, P. B. (2016). Trends and 
patterns in vaccination objection, Australia, 2002e2013. Medical Journal of 
Australia, 7
(-), -.  
Communication and Media Branch. (2015). Extending Immunisation Requirements 
(No Jab, No Pay) Communication strategy
Constable, C., Blank, N. R., & Caplan, A. L. (2014). Rising rates of vaccine 
exemptions: Problems with current policy and more promising remedies. 
Vaccine, 32(-), 1793-1797.  
Danchin, M., & Nolan, T. (2014). A positive approach to parents with concerns about 
vaccination for the family physician’. Australian Family Physician, 43(10), 
Department of Health. (2016). Immunise Australia Program, Immunisation Coverage 
Targets.   Retrieved 21/02/2017 
Department of Social Services. (2016). Evaluation Background Summary – No Jab, 
No Pay. Australian Government Department of Social Services,.   
Dube, E., Gagnon, D., MacDonald, N., E., & The SAGE Working group on Vaccine 
Hesitancy. (2015). Strategies intended to address vaccine hesitancy: Review 
of published reviews. Vaccine, 33(-), 4191-4203.  
Social Policy Research Centre 2017 

Dubé, E., Gagnon, D., Ouakki, M., Bettinger, J., Guay, M., Halperin, S., . . . 
MacDougall. (2016). Understanding Vaccine Hesitancy in Canada: Results 
of a Consultation Study by the 
Canadian Immunization Research Network,. PLoS One 11(16).  
Forbes, T. A., McMinn, A., Crawford, N., Leask, J., & Danchin, M. (2015). 
Vaccination uptake by vaccine-hesitant parents attending a specialist 
immunization clinic in Australia. Human Vaccines & Immunotherapeutics, 
(12), 2895-2903.  
Gibbs, R. A., Hoskins, C., & Effler, P. V. (2015). Children with no vaccinations 
recorded on the Australian Childhood Immunisation Register. Australian and 
New Zealand Journal of Public Health, 39
(3), 294-295.  
Harvey, H., Reissland, N., & Mason, J. (2015). Parental reminder, recall and 
educational interventions to improve early childhood immunisation uptake: A 
systematic review and meta-analysis. Vaccine, 33(-), 2862-2880.  
Hull, B., Dey, A., Beard, F., Menzies, Brotherton, J., & McIntyre, P. (2013). 
Immunisation coverage annual report, 2013. Communicable diseases 
intelligence quarterly report, 37
(1), 21-39.  
Jacob, V., Chattopadhyay, S. K., Hopkins, D. P., Murphy Morgan, J., Pitan, A. A., 
Clymer, J. M., & the Community Preventive Services Task Force. (2016). 
Increasing coverage of appropriate vaccinations: A community guide 
systematic economic review. American Journal of Preventive Medicine, 
(6), 797-808.  
Jarret, C., Wilson, R., O’Leary, M., Eckersberger, E., & Larson, H. (2015). Strategies 
for addressing vaccine hesitancy – A systematic review. Vaccine, 33(34), 
Lawrence, G., MacIntyre, C., Hull, B., & McIntyre , P. (2004). Effectiveness of the 
linkage of child care and maternity payments to childhood immunisation. 
Vaccine, 22(17-18), 2345-2350.  
Leask, J. (2015). Should we do battle with antivaccination activists? Public Health 
Research & Practice, 25(2), 1-4.  
Leask, J., & Kinnersley, P. (2016). Physician Communication With Vaccine-Hesitant 
Parents: The Start, Not the End, of the Story. Pediatrics, 136(1), 180-182.  
Leask, J., Kinnersley, P., Jackson, C., Cheater, F., Bedford, H., & Rowles, G. 
(2012). Communicating with parents about vaccination: a framework for 
health professionals. BMC Pediatrics, 12(-), 154-165.  
Leask, J., & Wiley, K. (2015). Submission 327 to Inquiry into the Social Services 
Legislation Amendment (No Jab, No Pay) Bill 2015. 
Leask, J., Willaby, H. W., & Kaufman, J. (2014). The big picture in addressing 
vaccine hesitancy. Human Vaccines & Immunotherapeutics, 10(9), 2600-
Macartney, K. (2015). Forget ‘no jab, no pay’ schemes, there are better ways to 
boost vaccination. Australian Medicine, the Australian Medical Association, 
(3), 21-22.  
Mantzari, E., Vogt, F., Marteau, T., & Kazak, A. (2015). Financial Incentives for 
Increasing Uptake of HPV Vaccinations: A Randomized Controlled Trial. 
Health Psychology, 34(2), 160-171.  
National Centre for Immunisation Research & Surveillance. (2016). No Jab No Play, 
No Jab No Pay Policies.   Retrieved 18/10/16, 2016 
Parliament of Australia. (1999). A New Tax System (Family Assistance) Act 1999, 
No. 80, 1999.  
Social Services Legislation Amendment (No Jab, No Pay) Act 2015, No. 158, 2015. 
An Act to amend the law relating to family assistance, and for related 
purposes. (2015). 
Social Policy Research Centre 2017 

Budget Savings (Omnibus) Act 2016, No 55, 2016 (2016). 
Patton, M. Q. (1990). Qualitative Evaluation and Research Methods (2nd ed.). 
Newbury Park, London, New Dehli: Sage. 
Pearce, A., Marshall, H., Bedford, H., & Lynch, J. (2015). Barriers to childhood 
immunisation: Findings from the Longitudinal Study of Australian Children. 
Vaccine, 33(-), 3377-3383.  
Porter, C. T. H. (2015). 2UE Interview with Justin Smith, 23 November 2015. 
Porter, C. T. H. (2016a). No Jab, No Pay lifts immunisation rates.  Canberra. 
Porter, C. T. H. (2016b). Tasmania leads childhood immunisation rate improvement 
as Indigenous immunisation rates soar.  Canberra: Australian Government. 
Public Health Association of Australia. (2015). Submission 317 to Inquiry into the 
Social Services Legislation Amendment (No Jab, No Pay) Bill 2015. 
Rollins, A. (2015). Govt banks on massive savings from No Jab No Pay policy. 
Australian Medicine, Budget Edition 14 May 2015(-), 16.  
Salmon, D., Teret, S., MacIntyre, C., Salisbury, D., Burgess, M., & Halsey, N. 
(2006). Compulsory vaccination and conscientious or philosophical 
exemptions: past, present, and future. Lancet, 367(9508), 436-442.  
Senate Community Affairs Legislation Committee. (2015). Report of the Senate 
Community Affairs Legislation Committee on Social Services Legislation 
Amendment (No Jab No Pay) Bill 2015
.  Canberra: Commonwealth of 
The Hon Sussan Ley MP. (2015). $26m booster to Immunise Australia.
The Royal Australasian College of Physicians. (2015). Submission to Inquiry into the 
Social Services Legislation Amendment (No Jab, No Pay) Bill 2015. 
Victorian Government. (2016). Frequently asked questions: No Jab, No Play.   
Retrieved 27/10/16, 2016, from  
Ward, K., Chow, M. Y. K., King, C., & Leask, J. (2012). Strategies to improve 
vaccination uptake in Australia, a systematic review of types and 
effectiveness. Australian and New Zealand Journal of Public Health, 36(4), 
Ward, K., Hull, B. P., & Leask, J. (2013). Financial incentives for childhood 
immunisation — a unique but changing Australian initiative. Medical Journal 
of Australia, 168
(11), 590-592.  
Wigham, S., Ternent, L., Bryant, A., Robalino, S., Sniehotta, F., & Adams, J. (2014). 
Parental Financial Incentives for Increasing Preschool Vaccination Uptake: 
Systematic Review’. Pediatrics, 134(4), 1117 – 1128.  
Williams, S. E. (2014). What are the factors that contribute to parental vaccine-
hesitancy and what can we do about it? Human Vaccines & 
Immunotherapeutics, 10
(9), 2584-2596.  
World Health Organization. (2013). Global Vaccine Action Plan 2011-2020. Geneva: 
World Health Organization. 
Social Policy Research Centre 2017