This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Submissions received on In-Service Safety of Automated Vehicles Consultation RIS'.

Queensland appreciates the opportunity to comment on the National Transport Commission 's 
(NTC) consultation Regulatory Impact Statement (RIS) on In-service safety of Automated 
(AVs).  The RIS examines the need for specific regulation to assure the in-service 
safety of AVs, including which parties in the AV supply chain are not adequately regulated and 
what additional safety duties could address this. Legislative implementation ,  regulatory 
governance and funding models are also proposed. 
The deployment of AVs will require innovative regulatory responses to assure the safety of the 
Australian road network, whilst not presenting barriers to technology deployment.  The timing 
of regulatory reforms to support the deployment of AVs in Australia is critical as delays may 
lead to Australia being insufficiently prepared. An end to end regulatory framework must be 
implemented in a timely manner to avoid the possibility of AVs being deployed without 
appropriate regulatory safeguards. To this  end,  Australian governments must work 
collaboratively to deliver a holistic and effective national regulatory  framework that meets 
community expectations by delivering safety, while supporting innovation and  competition. 
Queensland reiterates its  previous support for the concept of a  national Safety Assurance 
System  (SAS)  for AVs,  which was proposed to  be  a  holistic and seamless approach to 
regulating the safety of AVs in Australia. The decision to regulate first-supply using existing 
mechanisms under the Road Vehicle Standards Act 2018 (Commonwealth) (RVSA) , need not 
limit the implementation of a SAS but rather should be seen as one complementary element. 
The SAS was founded on several agreed safety criteria that were col ectively designed to 
assure the safety of AVs. It is understood that these safety criteria wil  be implemented as part 
of the regulation of first-supply through a Statement of Compliance (SoC) for Automated 
Driving Systems (ADSs).  Queensland is of the view that these  safety criteria are a critical 
starting point for in-service safety and should be applied throughout the in-service use of AVs. 
The consideration of AV regulation must be cognisant of Australia's  limited position in the 
international market. For an Australian regulatory model to be sustainable, it must be nationally 
consistent and support the timely adoption of international standards. For Australia to exercise 
any influence on the global AV market it must speak with one consistent voice. 
A summary of Queensland's position in relation to the key  issues addressed in  the RIS is 
provided below. 
Parties and duties 
Queensland supports the application of a general safety duty on Automated Driving System 
Entities (ADSEs) , with director due diligence obligations on ADSE Executive Officers. This is 
a future-focused approach and places an overriding positive safety obligation on ADSEs , who 
wil  have the most direct influence over the safety of ADSs. A general safety duty supports an 
advancing safety standard and provides flexibility for ADSEs in meeting this  standard. 
In the first instance, a general safety duty on ADSEs wil  largely avoid the need to place safety 
obligations on other parties. To satisfy their duty, ADSEs would be responsible for developing 

and maintaining systems that ensure ADSs can only be engaged when functioning safely. If 
another party, such as a repairer or registered owner, does something that negatively impacts 
the safety of an ADS, the ADSE must be able to detect this and disable the ADS. As the AV 
market matures, there may be a need to consider expanding a general safety duty onto other 
parties to create a chain of responsibility. For example, if typical ADS functionality cannot 
support an ADSEs obligations, there may be a need for broader obligations on other parties to 
assure safety. However, in the first case there are too many unknowns to support this as a 
regulatory solution. 
In addition to a general safety duty, there is a need for prescriptive obligations to be placed on 
certain  parties. For example, fal -back  ready users should  be licenced and  be  required  to 
remain vigilant and fit to drive. There wil  also be a need for prescriptive obligations on ADSEs 
where predictability and consistency of ADS road behaviour is required. For example, ensuring 
ADSs comply with road rules. 
Governance arrangements 
ADSEs will likely be large corporate entities deploying vehicles to, and operating in, a national 
market.  As  such,  there  wil  be significant challenges in  enforcing  a  general safety duty on 
ADSEs at a State and Territory level. Safety  issues  within the ADSEs control are potential 
systemic fleet-wide issues that should be addressed nationally in the interest of ADSEs fulfil ing 
their safety duty. 
Queensland supports the concept of a holistic national AV regulator as the desired end state. 
AVs will disrupt the regulatory status quo to such an extent that vehicle safety, both at first- 
supply and in-service, will need to be regulated national y in the futu re. This approach seems 
best  suited to regulate a large  fleet of AVs  where complex liability  issues associated with 
human drivers and ADSs will be limited and the reliance on on-road enforcement is reduced. 
However, the case has not been made for the short-term establishment of  such  a regulator. 
As such, interim arrangements are required to ensure the appropriate distribution of regulatory 
responsibilities in a mixed fleet environment, while delivering a single point of  accountability 
for ADS safety and ADSE compliance. To achieve this, Queensland  supports the leveraging 
of  the  Commonwealth  Government's ability  to  regulate corporations to  oversee  ADS safety 
and ADSE compliance holistically through first-supply and in-service. This would include the 
enforcement of a general safety duty on ADSEs. States  and Territories will  need 
complimentary  powers to undertake initial investigations of  potential ADS failures and thus 
support  the  Commonwealth in this  role.  Systemic  ADS issues could be referred  to  the 
Commonwealth Government for investigation, compliance management and ADSE 
Prescriptive  obligations  that  are  to be placed on  human  road  users  (for  example,  fall-back 
ready users) can  be managed under amended state and territory  laws  (for example, road 
rules). This wil  provide consistency  with current practice  and ensure human road user 
behaviour is regulated local y. 
Appendix A provides il ustrative examples of the Proposed approach to AV in-service safety 
This approach to the national framework does, however, signal an emerging risk of fragmented 
national policy development for  AVs.  Firstly,  there  is  an apparent disconnect between the 
approach  to  regulating  first-supply to the  Australian  market, as led by the Commonwealth 
Department of Infrastructure, Transport, Cities and Regional Development (DITCRD), and the 
development of the proposed in-service safety regulatory scheme, which is the subject of this 

RIS. There is also a risk of fragmented policy outcomes between the various reform packages 
led by the NTC. For example, it is critical that in-service safety regulation closely aligns with 
reforms to Motor Accident Injury Insurance (MAIi) schemes, Connected and AV data access 
and privacy requirements and the development of comp liance and enforcement mechanisms. 
The regulation of AVs across these areas must be intrinsically linked to ensure that there are 
no gaps, duplications or inconsistencies that result in unsafe or inefficient outcomes. 
As proposed above, in the near-term, regulatory responsibilitiesfor the in-service safety of A Vs 
will likely be split between the Commonwealth (ADSE and vehicle safety elements), and States 
and  Territories  (human road user  and on-road  elements).  To  avoid a fragmented national 
approach to AV  safety,  the  formalisation of a national governance arrangement should  be 
considered that provides for a more agile decision-making process with clearer accountability 
of  all  parties. An Inter-Governmental  Agreement  ,  or  other  similar  coordination  tool, may be 
useful to formalise the roles and responsibilities of all Austra lian governments and serve as a 
clear  commitment  progressing national y consistent AV  reforms  with  priority.  Such  an 
agreement  could  establish  a  decision-making  body with representatives from all  Australian 
governments and a mandate to resolve implementation issues and deliver the desired national 
framework. This body could initially develop policy and legislation, with key milestone decisions 
advanced  for decision to Australian Transport Ministers at the Transport  and  Infrastructure 
Council. Post AV deployment  ,  this  body  could  foreseeably  evolve  into a national point of 
accoun  tability for managing  critical  incidents and maintaining  legislation and policy. An 
eventual transition to a national regulatory body is also foreseeable once the market  matures. 
Appendix B provides  an  illustrative example of a governance framework for the national 
regulatory framework. 
Legislative implementation 
Legislative  implementation  should  logically  follow desired policy outcomes and governance 
arrangements.  The proposed role of the  Commonwealth  Government  in  overseeing  the  in- 
service general  safety duty on ADSEs could  be  achieved  via a range  of Commonwea lth 
legislative mechanisms. Where there is a  need for consistency of state and territory laws, to 
support in-service safety, model or applied laws could be appropriate. For instance, obligations 
on fall-back ready users could be implemented in this way. 
Funding model 
There is a need for greater clarity of regulatory responsibilities and the scale and scope of the 
regulatory task before funding models can be agreed. As a general principle, cost recovery is 
preferred, and the cost of regulatory activities should be met by the parties being regulated. 
To fund an ADSE regulator, options should be explored that enable cost recovery from ADSEs, 
as opposed to consumer pays models, such as vehicle registration. 
Queensland remains committed to  achieving a functional  national  regulatory framework that 
assures  the  safety of AVs. In terms of the  options presented in the RIS to deliver this 
framework, Queensland is of the view that a hybrid approach that builds on Option 3 would be 
most effective and practical in the short-term. 
In the interests of achieving national consistency and supporting the regulation of ADSEs at a 
national  level,  a single point  of accountability for ADSE regulation in  the  Commonwealth 
Government is supported. This is necessary to ensure ADSEs are regulated consistently 


across Australia and risks under their control are mitigated uniformly across the national fleet. 
The Commonwealth Government is well placed to holistical y manage ADSEs through first- 
supply and in-service, including the application of a general safety duty on ADSEs with director 
due diligence obligations. 
The Commonwealth Government can legislate ADSEs and their directors as well as remote 
drivers under existing constitutional heads of power to  regulate  corporations  and 
communications. This could be supported by prescriptive duties on  human road users,  for 
example fall-back ready users, in state and territory legislation. 
States and territories  will likely retain on-road  enforcement  responsibilities and will  need 
powers to investigate potential ADS incidents to compliment the role of the Commonwealth. In 
addition, states and territories will also  require  powers to swiftly address safety  issues  that 
present on their road networks. For  example, amended defective vehicle powers may be 
Detailed policy analysis is required as part of the next phase of AV reforms to clearly identify 
the roles and responsibilities  of  Commonwealth,  state and territory regulators. This  work 
should ensure each regulator has appropriate powers and effective communication protocols 
are established between regulators. 
  1.  To what extent has the consultation RIS ful y and accurately described the problem 
to be addressed, including the in­service safety risks? Please provide detailed 
reasoning for your answer. 
Queensland  considers  the RIS has  mostly  described  the problem to be addressed. Some 
additional factors for consideration are outlined below. 
Areas considered out of scope will still need to be considered to ensure regulatory frameworks 
are holistic. This includes: 
•  Enforcement and compliance must be considered in detail. Making a determination 
about the future regulatory framework for AVs without a  clear view of  the 
implementation model carries significant  risk.  Further  work wil  be required, and 
decisions may need to be revisited, once the detailed work examining enforcement and 
compliance options has been completed. New compliance and enforcement models 
should be explored that shift away from on-road human-based enforcement and focus 
instead on proactive audit and investigation of ADSEs and other regulated parties. 
•  While specific changes to the Heavy Vehicle National Law (HVNL) are out of scope of 
the  NTC's  in-service  safety  for AVs reforms, broader impacts on the heavy vehicle 
industry  and road freight task should stil  be considered. Inconsistent  regulatory 
approaches to in-service  safety across Australia  will  constrain  national road freight 
movement in the future. 
•  Changesto policy and regulation at a State and Territory level will require consideration 
to inform a decision on in-service regulatory options. Costs associated with government 
implementation  and  industry compliance will need  to  be  considered and may be 
significant, depending on implementation approach. 


Need to regulate 
The RIS (at section 3.3.2) could further explain why market forces are considered insufficient 
to  mitigate  risks. For example,  without  specific  regulation  vehicle  manufacturers  could  avoid 
liability by using multiple corporate structures (including  international  structures)  or  by 
attributing liability to the many other parties involved in the AV supply and use chain. Aggrieved 
parties would need to pursue civil remedies themselves to seek redress at significant cost. The 
complexities and delays inherent in legal  systems  would  offer  shelter  to  manufacturers, 
particularly  if  confidential  settlements  are reached. Traditional civil  remedies would  not be 
timely  to  effect  ongoing  supply and  the  risks to other AV users and the  public.  In  addition, 
reliance on market forces alone assumes longevity of the ADSE. An ADSE may discontinue 
supply or cease to have a corporate presence  in Australia while the  AVs  are still in-service. 
This is discussed further in response to Question 5. 
Economic impacts 
  The development of a regulatory framework for AVs will  also  need  to  consider broader 
economic impacts. For example, the introduction of obligat ions in the interest of public safety 
may drive the establishment of market monopolies, whereby large companies create market 
entry barriers for start-ups, smal  and medium enterprises. Queensland therefore supports the 
development  of techno logy  neutral regulatory frameworks that enable small  and medium 
enterprises to participate in the market. 
The introduction of AVs will inevitably lead to market disruption, however the impact on existing 
industries must be considered in  the design of the regulatory  framework.  For example,  any 
form of AV regulation will likely impact the aftermarket industry, repairers, mechanics and third- 
party inspection schemes. For this reason, Queensland recommends caution before imposing 
regulatory obligations on  these parties in advance of AV market  development.  Furthermore, 
the impact of regulating AVs needs to be understood through post implementation evaluation, 
and regulatory frameworks may need to be adjusted to support local supply chains and create 
local jobs. 
Emergency services 
It is acknowledged that interaction with enforcement and emergency services is included in the 
safety criteria that will be  applied at first-supply. However,  ongoing in-service obligations will 
be required to ensure AVs appropriately interact with emergency services. ADSEs will need to 
ensure that their ADSs can respond to specific directions (for example, to pull over) as well as 
respond  appropriately  to  the approach of an emergency services vehicle  while  safely 
negotiating traffic and congestion. 
MAIi schemes 
It is noted that MAIi is considered separately to the RIS. However, the externalities described 
in  the  problem  statement  under  Section 3.3.2,  do  not  adequately describe  the  cost of an 
accident for an injured person. Specifically, ongoing care and rehabilitation costs for a seriously 
injured person are not  addressed despite  this representing a significant cost to MAIi  and 
national injury insurance schemes. 


2.  Have we correctly identified the parties with an influence on the in­service safety of 
automated vehicles and accurately described their role? If you identify additional 
parties, please explain what their role is. 
Queensland supports the list of identified parties . For completeness, one additional party is 
suggested below. Analysis of the role and influence of specific parties is included in response 
to Question 3. 
Comprehensive motor insurers , commercial insurers , MAIi insurers, public liability insurers and 
workers compensation insurers are not identified at any level of influence. However, insurers 
may have substantial  influence  over many of the parties identified. For example,  through 
insurance  types such as liability insurance for repairers ,  Compulsory Third Party (CTP) 
insurance for owners, and product liability insurance for manufacturers. Insurers can influence 
the  parties responsible for in-service safety through the pricing of risk as  part of  insurance 
premiums. Those parties seen as the lower-risks would be more likely to see a reduction in 
premium while there would be a relative increase in premiums for higher-risk parties. 
  3.  Have we accurately assessed each party's influence on the in­service safety of 
automated vehicles? If not, please provide details. 
The  approach to regulating  fir  st-supplyhas the potential  to significantly impact the level of 
influence that various parties have on in-service safety and associated need for additional in- 
service regulation . Without a clear view of how the agreed safety criteria wil  be implemented 
at first-supply and if,  or how far,  they wil  reach into the in-service  regulation of AVs,  it  is 
challenging to accurately assess the role and influence of many parties. For example: 
•  Education  and training  -  If an ADSE  is responsiblefor providing  adequate education 
and training to users of AVs, the influence of many of the identified parties may be 
diminished. This includes dealers, second-hand dealers, fleet managers, commercial 
operators and registered operators. 
•  Installation of system upgrades -  If an ADSE is responsible for the ongoing installation 
of  safety critical software updates, there may not be a need to consider associated 
regulatory  obligations on other parties. Reliance on registered owners should be 
avoided  as  they may not interact with the  vehicle  on  a  regular  basis and evidence 
shows that some registered owners are apathetic in ensuring safety critical repairs are 
conducted in a timely fashion. Experience with safety recal s shows that a substantial 
portion of registered operators ignore requests to repair vehicles, even when these 
repairs are mandatory and are offered free of charge (for example, the ongoing Takata 
airbags mandatory safety recal ). Queensland considers that, at a minimum, the ADS 
should  be  disabled by the ADSE  if  safety critical updates  are not installed. This 
requirement should be considered in the context of foreseeable connectivity issues and 
how this should be discharged where AVs are 'out of range'. 
•  Operational Design Domain (ODD) - The assessment and type-approval of an ODD at 
first-supply needs to be managed on an ongoing basis to cater for system upgrades. 
This must avoid the need for road managers to make secondary road access decisions. 
Queensland considers that' it is a poor outcome if State and Territory road managers 
make such secondary access decisions that result in fragmented access for AVs 


nationally. Note, that heavy vehicle access decisions need to remain under the control 
of road managers under the HVNL. 
•  Minimal  risk  condition  -  The  influence  of several identified parties varies  significantly 
based on the application  of the minimal risk  condition safety criterion.  The simplest 
regulatory  solution  would  be to place an  ongoing positive obligation  on  an ADSE to 
have appropriate processes and systems in place to detect faults in the ADS. Where a 
fault is detected, the ADS should  be  disabled, or  altered  in  a way the  supports safe 
operation, until repaired. An overriding obligation on the ADSE could reduce the  need: 
o  for specific regulatory obligations to be  placed on repairers  or  modifiers, 
substantially reducing the scale of the regulatory task; 
o  to  conduct periodic ADS  safety  inspections  similar to how existing roadworthy 
inspections are currently performed on the mechanical aspects of vehicles; and 
o  to place specific requirements on human users, such as registered owners, to 
install safety critical software updates. 
Broader  safety and network  efficiency outcomes may need to be considered when 
assessing an ADSEs processes for meeting the minimum risk condition. For example, 
it is a poor outcome if the veh icle stops in a lane of traffic on a high-speed road. Doing 
so will cause traffic congestion and poor safety outcomes. Satisfying the minimum risk 
condition should require an ADSE to demonstrate how an ADS will stop safely in a way 
which does not negatively impact the safety or convenience of others. 
•  Interaction with enforcement and other emergency services -  It is important for national 
safety standards to ensure AVs can: 
o  interact with and move out of the path of emergency services vehicles; 
o  adhere to the directions of emergency service workers which may include the 
ability to differentiate between an imperative to stop and pull over and the 
imperative to move out of the path of emergency vehicles; and 
o  be secured and disabled by emergency service workers in the event of a crash 
to minimise risk to emergency workers, public safety and nearby infrastructure. 
Consideration must also be given for how interaction with other authorised persons will 
be  facilitated.  For  example,  an  ADS will be required  to respond appropriately to 
requests or directions from school crossing supervisors and traffic controllers. 
Depending on the maturity of AV technologies , obligations on human users, such as 
the fall-back ready user, may need to be considered to support safe interactions with 
enforcement officers, emergency services and other authorised persons. 
If the scope  of regulation at first-supply does not  extend to cover the parties and scenarios 
described above,  the  application of in-service safety duties  should  be  considered  instead. 
Queensland also provides the following commentary to support the analysis of the influ en ce 
of variou s parties on the in-service safety of AVs. 
Further consideration of ADSE business models may be required, both at first-supply and in- 
service, to ensure regulatory frameworks are  flexible  and can accommodate  all likely 
deployment scenarios. It is possible that corporate partnerships wil  emerge, where several 


entities will collectively perform the role of the ADSE. For example, vehicle manufacturers and 
the ADS software providers may enter into a joint venture to design, manufacture and deploy 
AVs. In these instances, it may not be possible or preferable to pinpoint a single legal entity to 
take on the role of ADSE. Consideration should be given to how this role could be shared, it 
desired by industry, and what additional issues or risks this would present. 
Fall-back ready users 
Queensland supports the  assessment  made in the  RIS  of  tall-back  ready users of level 3 
(conditional automation) vehicles. As per previous  Ministerial  decision,  obligations will be 
required  to ensure these users are appropriately licenced, tit to  drive,  comply with relevant 
alcohol and drug prohibitions,  are sufficiently vigilant to  respond  to  take-back requests and 
take-back control within a reasonable amount of time to ensure the continued sate operation 
of the vehicle. Amended obligations will also be required to ensure that other driver obligations 
are extended to tall-back ready users, including seatbelt requirements (both to be restrained 
themselves and ensure  child occupants are restrained), responding to  emergency vehicles 
and requests from authorised officers as well as stopping and remaining at the scene of an 
accident and providing appropriate assistance. 
There wil  also be operational considerations associated with tal -back ready users.  For 
example, how alcohol ignition interlock requirements wil  apply. 
Consideration is required tor potential obligationson human 'drivers in waiting' tor higher-levels 
of automation. As a general principle, it a person intends on performing the driving task at any 
point  in a journey they must be tit to drive, appropriat  ely licenced and comply with relevant 
drug and alcohol prohibitions. Regulatory obligations should support this. 
Remote drivers 
The  concept of a remote driver must be  carefully considered given this is  a  new party with 
different safety risks. Requirements such as licensing, training and fitness to drive wil  not be 
able to be enforced at the roadside and wil  require a different enforcement model. 
Remote drivers should, at a minimum, meet the requirements of a driver tor the class of vehicle 
that they are monitoring. However, further work is required to understand the risks associated 
with remote drivers and how best to control these risks. A remote driver may need to be subject 
to  more  stringent safety requirements,  such as total  alcohol prohibitions, specific training 
requirements and limitations  on  the  number of vehicles they can concurrently monitor. 
Regulatory controls placed on air traffic-controllers may be a useful basis tor comparison tor 
more specific requirements. For example, air traffic-control ers are subject to specific licensing 
regimes,  training  requirements  and drug and alcohol testing.  The duty of care between the 
remote driver and the passengers of the AV and other road users should also be considered, 
given the existence of such a duty under common law is not currently established. 
Consideration is also required as to whether a remote driver would be limited to a person who 
is under an ADSE's control, or whether they could be any person, including the owner of an 
AV or a third-party entity. It should be noted that the remote driving service may be ottered by 
a separate legal and commercial entity to the ADSE. Queensland is aware of the existence of 
such emerging busine ss models locally. 
Where remote operation of an ADS is  part of an ADSEs deployment model,  the ADSE will 
need to demonstrate how this wil  be managed safely. This may be achieved via an extension 
of the Human Machine Interface (HMI) safety criterion at first-supply. An ADSE would need to 


demonstrate: how remote drivers wil  be engaged,  trained,  be  fit to operate and  maintain 
sufficient  vigilance and  situational awareness;  how  the  vehicle  will  pass  control  over  to  a 
remote driver;  how the  remote driver  will  effectively control the  vehicle; and  how connectivity 
issues  will be managed between  the  vehicle and  remote driver's location. To  mitigate  risks 
associated with  remote drivers, ADSEs may elect to  only  allow a  person under their direct 
control to undertake the task. 
There is a need to consider a national approach to regulating remote drivers as it is likely that 
some deployments will involve a remote driver monitoring from a different jurisdiction to where 
the AV is operating. To the extent to which first-supply arrangements cannot extend to in- 
service regulation of remote drivers, national law  should be considered. As part of this, a 
prohibition on overseas operation should be considered in the first instance. There is also an 
opportunity to monitor international deployment models with respect to remote drivers. 
The RIS assumes that modifier s will alwaysbe a repairer, registeredowner or ADSE. However, 
Queensland considers  that modifiers  need to be  considered  independently  of other parties. 
Based  on existing experience, modifiers  are not always one of these parties  and  there  is 
insuf icient  evidence  to  assume that a future  market  for  AV  modifications will  be dif erent. 
Consideration is also required about types of modifiers and whetherall modifiers have a similar 
level  of  influence  and  risk  profile.  The  RIS  focusses  on  physical  modifications,  however 
software modifications wil  impact the safety of ADSs in the future. Software modifications will 
include those conducted by the ADSE but may also be conducted by third-parties (for example, 
the instal ationof 'apps' or plug-ins). 
Currently  in  Queensland,  certain  vehicle  modifications  (not  related  to an ADS) must be 
inspectedand cleared by an accredited person before the vehicle can be used on a road. This 
is  supported  by  existing state-based  legislative  frameworks.1 Some vehicle  modifications 
require approval, others must be done in accordance with a code of practice that does not 
cover AVs. Development of codes of pract ice for AV modification is not thought to be practical 
due to the highly complex nature of ADSs and limited access to manufacturer's proprietary 
technology . 
Consideration is required as to the safety assurance approach for modifications that impact 
the safety of an ADS. As discussed above, if the ADSE will have an ongoing positive obligation 
to ensure the safety of an ADS and prevent the ADS from being used when unsafe to so, 
specific regulatory requirementsfor modifications may not be required. Under this approach 
the ADSE could be responsible to authorising and approving modifications (both physical and 
software). Modifications are discussed in more detail in response to Question 5. 
The nature of the market for AV repairs is unknown. Currently, independent repairers are often 
technically unab le or unwil ing to make repairs to Advanced Driver Assist Systems. These 
repairs are typical y undertaken by the vehicle's manufacturer.A similar model may emerge 
once AVs are deployed, whereby the market will evolve and ADSEs will limit the ability for the 
ADS, including software and hardware to be repaired by unapproved third-parties. Given the 
level of uncertainty, it is almost impossible to assess the level of influence a repairer, who is 
Transport Operations (Road Use Management-Accreditation and Other Provisions) Regulation 
2015 (Old) 


not operating under the control of an ADSE, will have on ADS safety in the future. The need 
for additional regulation of repairers is discussed in response to Question 6. 
Vehicle inspectors 
It should be noted that vehicle inspectors are independent third parties who are distinct from 
transport compliance officers (often referred to as inspectors).  Like modifiers  and repairers, 
the role and influence of vehicle inspectors is unknown. Depending on the approach taken at 
first-supply and in-service duties placed on an ADSE, periodic vehicle inspections of ADSs 
may  or  may not be required to  assure  safety.  In the longer-term,  a  positive  and ongoing 
obligation  on  an ADSE to assure safety of the ADS will  likely  render  traditional  vehicle 
inspection processes unnecessary. In the near-term, if the ADS is to be included as part of 
periodic inspections, such as roadworthy inspections , regulatory frameworks that govern the 
role of the vehicle  inspector  will  need to be reviewed and amended.  Requirements for 
programmed inspections on ADSs must be based on evidence to support safety and consider 
the cost to government and industry. 
Road managers 
Governments wil  not be able to tailor infrastructure to AV technologies unless there is clear 
standardisation of infrastructure requirements. For example, line markings, digital maps and 
signage requirements. In addition, even if there is standardisation of technologies , it wil  take 
a long time for the total road network to be updated. Given this, regulatory frameworks must 
be technology and infrastructure agnostic. ADSEs wil  need to ensure that ADSs wil  operate 
safely on existing infrastructure and should not depend on governments to make specific 
infrastructure improvements for bespoke AV technologies. Existing road manager duties are 
thought to be sufficient to ensure the safety of transportinfrastructure for AVs.2 
  4.   Have we accurately broadly described the regulation that already applies to relevant 
parties that would help ensure the in­service safety of automated vehicles? 
Broadly, the RIS describes many of the regulatory frameworks that currently govern the use of 
vehicles on roads and how they would apply to the various parties in the AV supply and use 
chain. The fol owing commentsare provided to support further analysis. 
Approach to regulating first-supply 
There is a  need  for greater exploration of the  assumptions made around the first-supply 
approach. For example, wil  first-supply regulation under the RVSA apply a point in time safety 
standard or an advancing safety standard? The  traditional  model is to take  a point in time 
approach to the standards that govern the physical components of a vehicle due to the cost 
and  impracticalities  of  replacing physical components.  However  ,  a  dif erent  approach  is 
required for the software elements of an ADS that wil  likely be updated at minimal cost and 
inconvenience to vehicle owners. 
Community expectations for the safety of AVs wil  almost certainly change over time and the 
regulatory approach must be sufficiently flexible to meet these expectations. This aligns with 
the current approach to regulating the safety of human drivers. Expectations of safety change 
over time and drivers must adapt their driving behaviours to account for various changes to 
rules and requirements (for example, road rule changes, reductions in alcohollimits and fitness 
2 Section 37 of the Civil Liabilities Act 2003 (Old) limits a road authority's liability in circumstances 
where the condition of a road caused damages, unless the road authority is specifically aware of the 
risk and fails to take appropriate actions. 

to drive requirements). This advancing safety standard for human drivers applies to all drivers 
and not just those licenced after a point in time. So far as possible, the safety standards that 
apply to ADSs should be applied in the same manner. 
Vehicle recal s 
One way of achieving an advancing safety standard for ADSs is to reconsider the concept of 
vehicle  recalls. Traditionally,  vehicle  recalls  have required the vehicle to be physically 
presented to a repairer for the safety issue being rectified. However, an ADS safety issue could 
be identified and addressed much more efficiently. For example, the ADS could be immediately 
disengaged until the safety  issue  is  resolved  and a recall  may  be  able  to be actioned  by  a 
software update without the need for the vehicle to be physically brought in for repairs . Thi s 
approach would  also  lend  more  weight to a mandatory  safety recall  of an ADS,  where  the 
safety issue could be resolved without the need for the vehicle's owner acting or consenting to 
the  repairs.  The  use of vehicle recalls  in  this way would allow for  ADS safety issues  to be 
addressed on a scale and pace not possible for traditional vehicles. The role of vehicle recalls 
under the RVSA should be considered as part of the des ign of any new or amended legislative 
frameworks to assure the in-service safety of AVs. 
This would support a transition to a more vehicle-centric approach to compliance, instead of 
trad itiona l roadside enforcement. Non-compliances could be managed at a fleet level and an 
ADSE regulator could proactively work with ADSEs to ensure safety issues are addressed. 
Existing state and territory legislation 
Queensland's analysis shows that regulatory frameworks governing drivers (such as licensing 
and  fitness  to  drive) and vehicles (such  as registrat ion,  inspections,  modifications and 
standards) wil  almost certainly require  amendment in the  future  to  clarify  application to AVs 
and ensure the policy intent is preserved. As stated throughout this submission, the nature of 
these amendments  will depend  on other regulatory approaches, including at first-supply and 
in-service  duties. Amendments may  be  needed  to incorporate AVs or alternatively  exclude 
AVs. In either case, a level of nation al consiste ncy is likely desirable. 
Public passenger regulation 
The RIS assumes that AVs providing public passenger services will likely be covered under 
point-to-point legislation (known  as personalised transport in Queensland). However, without 
amendment this is unlikely to be true. For example, the existing legislation governing booked - 
hire services in Queensland assumes a human driver is always provided with the vehicle.3 
It  is  likely  that AVs will  cause a blurring between what  is considered a public  passenger 
transport service and what is considered a private transport service. For example, a student 's 
journey to school  in  an  AV  owned or leased  by  the  student's  parents  may be considered a 
public passenger service under existing legislation. This is not the desired intent. Consideration 
wil  need to be given to how AV passenger transport services  will  be  regulated.  Existing 
passenger transport regulation (encompassing both personalised forms of transport and mass 
transit) wil  need to  be reviewed to  consider the distinction  between public and private 
transport. The need for such a review to be conducted in a nationally consistent manner has 
not yet been established. 
3 See section 71 of the Transport Operations (Passenger Transport) Act 1994 (O ld) 

Registration and CTP insurance 
The RIS identifies the existing regulatory requirements that apply  to compliant vehicles.  It 
should be noted that jurisdictions have varying approaches to the registration of non-compliant 
vehicles.  In  Queensland,  this is known as the conditional registration scheme  and  enables 
limited access to the road network for non-compliant vehicles. This type of registration allows 
additional conditions to be placed on the use of these vehicles. For example, time of operation 
or a need to obtain local road access permits. It is anticipated that there will be a demand for 
automated  non-complying  vehicles  to enable ef iciencies in a  range of industries  (such  as 
farming  equipment  that may stil  have a legitimate  need  to access the road network). 
Consideration  should be given  as to how the broader AV regulatory  framework might be 
applied to these non-compliant vehicles that do not receive import approval under the RVSA 
and so will not be subject to first-supply arrangements. 
In addition to vehicle registration, all jurisdictions within Australia require registered vehicles to 
have CTP insurance to drive on a road. It is an offence to drive an unregistered and uninsured 
vehicle on a road. The pricing of insurance for in-service safety may place incentives on vehicle 
owners, manufactures, repairers and ADSEs to improve or maintain the in-service safety of 
AVs. Further, there is  the potential for a court to  award  exemplary, punitive or aggravated 
damages against the insured party may act as an additional incentive to ensure parties with 
direct influence over the in-service  safety  of  AVs improve or maintain in-service  safety. 
Exemplary, punitive and aggravated damages are typical y not covered by MAIi schemes. For 
example, if a vehicle owner (the insured) knowingly does something that negatively impacts 
the safety of an AV, and then drives the car and causes an accident, the vehicle owner may  
be personal y liable to pay damages. The interaction  between in-service safety regulation, 
insurance schemes and common law rights required careful consideration. 
Dangerous goods 
To  the extent  that  AVs  will be  used  to transport  dangerous  goods,  there may be relevant 
obligations  under  current  legislati •
on  4    Hazards  associated  with the transport  of dangerous 
goods wil  require  a  national  approach as is  currently overseen by the Commonwealth 
Government in the development and distribution of model regulations and codes of practice 
(for example, the Australian Code for the Transport of Dangerous Goods by Road and Rail). 
  5.  Do you think there are any new risks posed by second­hand ADS components, after­ 
market modifications or the transfer of ownership of automated vehicles, which may 
not be adequately addressed by existing regulation designed for conventional 

Queensland is of the view that there are several new safety risks posed by using second-hand 
ADS components, after-market  modifications and the transfer of  ownership of AVs. These 
safety risks are not adequately managed by existing regulatory frameworks and will require 
consideration. These risks are discussed in detail below. 
AV users are not appropriately educated or trained 
There are several possible approaches to ensuring users of AVs are appropriately educated 
and trained. The applicationof fir st-supply regulation and the role of various parties in the AV 
4 See for example the Explosives Act 1999 (Old) 

supply and use chain (for  example, ADSEs,  manufacturers,  dealers, second-hand dealers, 
registered owners, driver trainers and registration and licensing authorities) wil  be important. 
Changes to driver licensing frameworks and vehicle registration transfer processes could be 
consideredto support ongoing education and training of AV users. However, Queensland does 
not consider this the most effective mechanism.  Without  significant standardisat ion  of 
technology, it will be challenging to design appropriate educational materials. It is also unlikely 
that al  AV users will interact directly with registration and licensing frameworks. 
Regulatory models would be significantly simplified if overarching obligations to ensure 
education and training are provided were placed on the ADSE and the relationship with these 
other parties left to the ADSE to manage (for example, via contract) without  the  need  for 
specific regulation. 
ADS parts from a written-off AV are used to repair other AVs 
Queensland currently operates a two-tiered written-off vehicle scheme. Vehicles are classified 
as a statutory write-off, that is irreparable, or a repairable write-off, where damage to vehicles 
can  be repaired and  inspected before re-use. Written-off vehicle  processes  may  need to be 
reconsidered for AVs. For example, to what extent could ADS parts from a written-off vehicle 
be used in the repairs or modifications of other AVs? In  addition, are new or amended 
inspections required for an AV that has been classified as a repairable write-off and repaired? 
As an interim measure,  written-off vehicle  inspection requirements could  be  amended  to 
require  a statement from the ADSE  to reaffirm the safety of the ADS following  repairs. This 
aligns  'quality of repair' processes that are either in-place  or  being  considered  in most 
jurisdictions. Longer-term, ADSEs may be best placed to manage this without direct oversight 
from vehicle inspections. 
After-market modifications negatively impact the safety of an ADS 
The  concept  of  what constitutes a modification must  be  considered.  Broadly,  Queensland 
considers that there are four categories of modifications for AVs which may impact the safety 
of an ADS. 
1.  The fitment of an ADS to make a vehicle automated, where previously it was not. This 
may involve the fitment of both new hardware and software components ('self-driving 
kits'), or only require new software components ('software upgrades'). 
2.  A  modification to an existing  ADS.  For  example,  either to increase the level of 
automation, or to improve the safety, reliability, or efficiency of the  ADS. 
3.  A  traditional modification to the physical  aspects  of  an ADS-equipped vehicle.  For 
example, modifying the engine capacity or the vehicle's mass or dimensions. 
4.  A temporary modification to a vehicle that could impact an ADS. For example, attaching 
one or more trailers, or the carriage of a protruding load. 
The  safety  of the ADS will need  to  be assured in  each modification category. Options to 
achieve this are discussed in the table below. 
Proposed regulatory tools 
1. ADS fitment 
•  First-supply arrangements should be leveraged to ensure that ADSs 
made available for after-market fitment are safe. This should apply 
to both 'self-driving kits' and 'software upgrades'. 

•  Failure to capture both types of automated upgrades in first-supply 
arrangements would create a loophole, whereby vehicles upgraded 
to level 3 while in-service are not subject to the same safety 
assurance process as vehicles supplied to the market as level 3 
vehicles. For example, the identification of a responsible ADSE and 
self-certification against the SoC. 
•  If this loophole is not closed, the market could adapt to avoid real or 
perceived regulatory burden. Vehicles may be supplied to the 
market at level 2 and subsequently be upgraded to level 3 or 4 via 
software upgrade only. 
•  Consideration is also required as to transitional arrangements for 
vehicles that are in-service at the time of implementation of first- 
supply arrangements. Vehic les subsequent ly upgraded to level 3 or 
higher should also be captured in the first-supply arrangements. 
2. ADS 
•  Any modifications that impact the ADS should be subject to 
approval by the ADSE as they are best placed to understand if the 
modification can be done safely. For example, this could include a 
third-party software plug-in. 
•  Where a modification impacts the original type-approval of the 
vehicle DITCRD may need to be notified. 
3. Traditional 
•  Application of minimal risk condition safety criterion, either at first- 
supply or in-service,  should require  an ADS to be safely disabled if 
a defect is detected that impacts the safe operation of the ADS. This 
would include a defect caused by an improper modification. 
•  As an interim measure, existing modification inspection 
requirements may need to be amended to require a statement from 
the ADSE that the vehicle modifications have not adversely 
impacted the safety of the ADS. 
4. T e mporary 
•  Application of minimal risk condition safety criterion, either at first- 
supply or in-service,  should require an  ADS to be safely disabled  if 
a defect is detected that impacts the safe operation of the ADS. This 
could include a defect caused by a temporary modification in some 
•  prescriptive obligation may be required on 'persons' to not alter 
the configuration or load of an ADS equipped vehicle in a way that 
wil  negatively impact the safety of the ADS. This could apply to a 
driver, fall back-ready user, registered owner, vehicle loader, or 
commercial operator. 
An AOSE stops supporting an ADS 
It is likely that once vehicles reach a certain age, ADSEs may stop supporting the ADS. It is 
acknowledged that first-supply arrangements  will  require  an ADSE to nominate support 
periods. In-service  regulation  will  need to consider  how  safety wil  be assured beyond this. 
ADSEs may need to demonstrate how they wil  manage an ADSs end of life once no longer 
supported, either requiring an ADS to be disabled or vehicle recycled, destroyed or  exported. 

It is possible that support arrangements may  be extended via a purchase arrangement 
between the ADSE and consumer, regulatory frameworks wil  need to support this. 
An ADSE withdraws from the market leaving a fleet of ADSs without a responsible entitv 
There will be an ongoing risk that an ADSE could withdraw from the Australian market. For 
example, due to lack of commercial viability or insolvency. Careful consideration is required as 
to how the safety of ADSs under an ADSE's control would be managed if they withdrew from 
the Australian market. This risk is lessened in a fleet deployment model as without individual 
ownership consumers are less likely to be negatively impacted. There may also be a more 
compel ing  financial incentive for alternative ADSEs to take over responsibility of  a  fleet of 
vehicles if there are ongoing service fees. 
It  will  be necessary to explore  how the transition from one  ADSE to another  during  the  in- 
service life of an AV will be managed. The process for managing the transition of Intelligent 
Access Program Service Providers, as managed by Transport Certification Australia may be a 
useful  example. Agreements between Intel igent Access Program Service  Providers  and 
Transport Certification Australia stipulate the requirements to manage this process. 
In addition, the regulatory response if  a  new  ADSE could not be identified needs to be 
understood. The outcome that large fleets of AVs could be rendered unsafe and unusable, or 
unusable in automated mode, is not desirable. 
It is important that financial requirements imposed  at first-supply are suitable to mitigate the 
risk of ADSE withdrawal. There may be consideration given to the payment of a bond , surety 
deposit or industry self-insurance fund to protect consumers in the event of ADSE withdrawal. 
This  approach  has been used in some industries where  the cost of market failure to 
government or consumers is very high, for example, construction5 and mining6. 
Where an ADSE is not the vehicle manufacture, the vehicle manufacturer will likely have a role 
to play in managing  the  withdrawal  of  an ADSE from the market. This is similar to  existing 
vehicle recall processes where the manufacture manages the process, even if the fault is with 
a specific component. 
  6.  Do you think the parties with an influence on in­service safety are sufficiently 
covered by Australia's current legal frameworks? 
Most of the relevant existing regulatory frameworks governing the use of vehicles on roads are 
primarily designed to enable rights of recovery or  punitive  action  in the event of a breach . 
Assuring the safety of AVs will require a more proactive and flexible regulatory approach. The 
adequacy of existing regulation on the various parties is discussed further below. 
ADSEs and ADSE Executive Officers 
Queensland considers that existing regulatory frameworks do not adequately address the risks 
that should be managed by ADSEs throughout the in-service life of ADSs. Existing regulatory 
frameworks do not provide sufficient oversight of the role and responsibilities. Queensland is 
of  the  view  that  additional  regulatory  obligations are required to assure the safety of ADSs 
under the direct control of ADSEs. Associated due diligence obligations on ADSE directors (or 
Executive Officers) appear relevant to ensure ADSEs comply with any duties imposed. 
5 Home Warranty Scheme regulated by the Queensland Building and Construction Commission. 
6 Mining Rehabilitation Fund regulated by the Western Australian Department of Mines, Industry 
Regulation and Safety. 

Queensland  is  of the view that  regulatory frameworks, both existing and in-development, 
sufficiently cover the risks posed by vehicle repairers , in the first instance. This view is based 
•  The application of the minimal risk condition safety criterion, either at first-supply or in- 
service, should require an ADS to be safely disabled if a defect is detected that impact s 
the safe operation of the  ADS. This would include a defect caused by improper repairs. 
•  The  Commonwealth Government's proposed mandatory  scheme for the  sharing of 
motor vehicle service and repair information7 wil  also provide some safety assurances 
for ADS repairs. Under this scheme, it is proposed that access to Safety, Security and 
Environmental (SSE) information will be able to be restricted by manufacturers. SSE 
information will only need to be released where a third-party repairer can demonstrate 
that  they  are sufficiently qualified,  trained,  skil ed or experienced to use the SSE 
information to appropriately undertake the required repairs.  It  is assumed that 
information relating to the ADS wil  be considered SSE information and therefore ADS 
repairs wil  either be undertaken by the manufacturer or by an approved third-party. 
More generally, the Australian Consumer Law contains generic provisions that may apply in 
particular circumstances. This includes consumer guarantees which require services, including 
the repair of vehicles, to  be  rendered  with  due care and skill8  and be fit for any specified 
Other parties 
The extent to which existing regulatory frameworks are suitable to regulate other parties in the 
AV supply and use  chain is unclear. The  RIS makes significant assumptions  about the  role, 
reach and suitability of existing jurisdictional regulatory frameworks without sufficient analysis. 
The need to conduct such analysis will depend on the duties that are placed on ADSEs and 
any residual gap in the management of AV in-service safety risks. As outlined in this response, 
Queensland's preferred approach is  to have an overarching  safety obligation  placed  on 
ADSE 's in the first instance, which should reduce the need for regulation of other parties in the 
If  there is an expectation that  existing regulatory frameworks will  be required to support 
obligations on other parties to assure in-service safety, Queensland's view is that amendments 
will be required. This includes the regulation of registered owners, drivers, remote drivers, fall- 
back ready users, modifiers, vehicle inspectors, commercial operators, passengers, other road 
users, dealers and second-hand dealers. 
If these other parties are to be regulated using existing jurisdictional  regulatory  frameworks, 
the  risk of inconsistent  approaches being developed is high.  For  example,  regulating 
roadworthiness of an ADS equipped vehicle at a jurisdictional level without a layer of national 
consistency  will  contradict  the  overall aim of the AV  reforms.  Inconsistent approaches to 
vehicle standards and inspections may create chal enges for ADSEs, even with a consistent 
and harmonised approach at first-supply and consistent high-level safety  duties. 
8  See section  60 of the  Australian Consumer Law (Commonwealth) 
9  See section 61 of the  Australian Consumer  Law (Commonwealth) 

Data access and privacy requirements 
It is acknowledged  that Connected and AV data access and privacy requirements  are  the 
subject of a separate work program led by the NTC. However, a short discussion  about data 
is relevant to the question regarding the suitability of existing legislative frameworks. AVs wil  
generate  a  high-volume  and  vast array of data.  This  will  include data relating to  the  ADS 
performance and safety and personal information. For example, sensitive information about a 
person's location and biometric information collected by audio-visual devices. 
To assure the in-service safe ty of AVs, regulatory and enforcement entities will require access 
to  relevant  AV  data,  particularly  data  relating  to  safety and performance.  First-supply 
arrangements  relating  to data recording and  sharing will  not  necessarily  provide  a  lawful 
authority for the ongoing collection  and  disclosure  of  data. A clear legislative  framework  is 
required to provide for the ongoing collection and disclosure of data and to ensure adequate 
privacy  protections are in place. The framework should  provide  for  the  lawful,  and  limited, 
collection,  use  and  disclosure  of  AV  data. This should place  clear obligations on  ADSEs to 
provide information to regulatory and enforcement  entities  for  specified  purposes,  and 
appropriately restrict collection, use and disclosure of persona l and non-personal information 
by all entities. 
Any legislative frameworkfor the collection,use and disclosure of AV data should also include 
a statutory right for a person to apply to the ADSE or other relevant entity for access to their 
data, including to dispute criminal or civil liability. 
  7.  Do you think that a general safety duty to ensure the safe operation of the ADS 'so 
far as reasonably practicable' is appropriate to address the safety risks? 
Queensland considers that a general safety duty to ensure the safe operation of the ADS is an 
appropriate starting point to address in-service safety risks. It would be very difficult to maintain 
a comprehensive set of prescriptive obligations sufficient to assure all aspects of safety across 
the in-service life of an ADS. A general safety duty provides a flexible regulatory approach and 
minimises the need for rea ctive regulation as new safety risks are identified. 
The threshold 'so far  as reasonably practicable ' allows for an advancing safety standard as 
technology improves and community expectations change. There is value in defin in g the key 
elements of reasonably  practicable  in  a similar way to the  HVNL. This will  support  judicial 
interpretation and ensure there are appropriate limits placed on a general safety duty , including 
an ability to weigh the costs of action with the risks of damage. 
It is worth noting that all major Australian transport reforms have implemented general safety 
duties  and,  as such,  this  approach has significant  precedent.  This  includes  general  safety 
duties governing the operation of heavy vehicles, personalised transport vehicles (booked hire 
and taxis), rail safety and domestic commercial marine vessels. 
Considerable work is required to develop the detail that wil  support associated communication, 
compliance and enforcement of a general safety duty. General safety duties are best used 
when a regulator can provide clear guidance on the scope of the duty and how to comply. The 
agreed safety criteria should form the basis of how a general safety duty could be discharged. 
These safety criteria will require considerable refinement to assure public safety outcomes . 
For example, this detail could include standards that support a safe HMI or clear guidance on 
expectations for an ADSE to be able to identify ADS faults and disengage. Some of this detail 
will be supported by the development of emerging international standards. The development 

of this detail may allay some of the concerns that industry have previously raised with a general 
safety duty approach. 
While a general safety  duty approach is supported, this does not preclude the need to also 
apply  some  prescriptive  obligations  on parties where predictability and consistency  are 
8.  If a general safety duty were introduced, which parties should it apply to? 
Queensland considers that a general safety duty should be applied to ADSEs with associated 
due diligence obligations on their directors. ADSEs will have the most direct control of the ADS 
and are best placed to efficiently ensure  its  safety.  This approach ensures  that  an ongoing 
positive obligation is placed on these parties to assure the safety of ADSs during in-service. 
There wil  be a need to review this position in the future as the AV market matures and the 
safety risks associated with other parties in the supply and use chain are better understood. A 
chain of responsibility may eventual y be more appropriate, with a general safety duty imposed 
on a broader range of parties so far as they can manage safety risks. 
The ADSE should be responsible for any failing of the ADS and related computer hardware, 
software, sensors, cameras or other supporting devices. In circumstances where the ADSE is 
not  the  manufa cturer of  the  vehicle, ADS, or components, the ADSE may need to progress 
civil action against other parties in the supply chain to establish contributory negligence  and 
regain  the cost of any damages associated  with  compensation claims,  including reputational 
damages. However, this single point of respons ibility is thought appropriate in the first instance 
where so much is unknown about the technology and market. 
The scope of the ADSE's responsibility must be clearly defined. For example, would an ADSE 
be responsible for mechanical aspects of the vehicle not specific to the ADS (such as defective 
brake  pads  or tyres) or not required for  automated driving (such as mirrors or windscreen 
wipers)? This needs consideration for two reasons: 
•  The cost of regulatory compliance wil  vary significantly if an ADSE (not the vehicle's 
manufacturer or registered owner) is held responsible for the entire vehicle, including 
aspects unrelated to the ADS. 
•  Enforcement of safety breaches wil  need to be undertaken by the responsible 
regulatory body. The interaction between existing in-service regulators (State and 
Territory governments and the National Heavy Vehicle Regulator) for  non-ADS 
components and an ADSE regulator will need to be clearly understood and defined. 
Careful consideration is required as to how ADSE obligations and liabilities will be effectively 
enforced.  It is common corporate practice to minimise  the liability and asset exposure of  a 
single legal entity by establishing separate unrelated legal entities with discrete responsibilities 
(for example,  franchising operations). As discussed in response to Question  5, appropriate 
financial requirements will  be critical. In  addition,  as discussed in response to Question  3,  it 
may be necessary to consider business models where multiple entities fulfil the role of ADSE. 
ADSE Executive Officers 
Queensland agrees that the imposition of duties on ADSE directors is required as they have 
direct control over an ADSE's approach to safety and will make decisions that impact the safety 

of ADSs. The imposition of personal criminal liability of directors must be consistent with the 
nationally-consistent principles and guidelines for corporate offences. 
The extension of a general safety duty to repairers is not justified at this time, and as such the 
associated increase in the regulatory task cannot be supported. 
  9.  If a general safety duty were introduced, should it apply on public and private land 
{such as residential driveways)? 
Queensland  is  of the view that the application of a general safety duty should apply to 
compliant vehicles (that is, those imported under the RVSA) at all times, on both public and 
private  land. This is necessary to support safe and practical outcomes given ADSEs are 
unlikely to design and implement systems that have a different safety threshold depending on 
area of operation. 
Caution should  be exercised in extending an in-service AV general safety duty to non- 
compliant vehicles (that is, those that are not imported under the RVSA) that are designed and 
used specifically for off-road or private land use. For example, the existing operation of AVs at 
off-road  mine sites is  currently not regulated by transport legislation. In these  cases, 
Queensland considers that safety is sufficiently assured by alternative regulatory frameworks, 
such as existing workplace health and safety regulation. As noted in response to Question 4, 
consideration is required as to how AV safety requirements could be applied and enforced for 
non-compliant vehicles that have a legitimate need to access the road network (for example, 
farming machinery). These vehicles are not  subject to RVSA  import  requirements  and are 
typically registered under  State and Territory-based  conditional  registration  schemes.  It is 
preferable that the principles being applied to assure the in-service safety of compliant AVs 
are also applied to these non-compliant vehicle types. 
  10. Should people injured by breaches of the duty have a cause of action or should the 
ability to enforce a general safety duty be limited to a regulator? 
Queensland seeks to ensure that  the proposed regime is workable at a practical level and 
adequately protects those who suffer damage or loss arising from the use of an AV. For this 
reason, Queensland supports, in-principle, a cause of  action for people injured by breaches of 
a general safety duty. A cause of action wil  formalise the access to compensation for injured 
persons that litigation in negligence would otherwise provide. 
However, the operation of a cause of action must be carefully considered. A regulator should 
have sufficient powers  and resources to  be  the  primary mechanism to  assure ADSE 
compliance. This is necessary for two key reasons: 
•  many individuals are unlikely to have sufficient financial ability to successful y pursue 
litigation against large multinational corporations ; and 
•  a regulator is best placed to deal with systemic general safety duty breaches that have 
fleet of network implications. 
As the RIS identifies, a cause of action would allow a secondary avenue for the enforcement 
of general safety duty breaches. This is thought to be a good outcome as it would allow for 
judicial  decision making to provide guidance on safety standards required under  a general 
safety duty, and this  would  further  support an advancing safety standard over time. 
Consideration wil  need to be given to the jurisdiction or forum in which that cause of action 

can be pursued. In addition, given power imbalances between parties and the specialty subject 
matter, consideration might be given to the need for a specialist conciliatory body empowered 
to resolve disputes between injured parties and regulated entities10•     A conciliatory body can 
be independent of the regulator. 
The interaction between MAIi schemes and a cause of action must be clearly understood. 
While insurance schemes are not intended to remove an injured person's common law rights, 
it is important that policy makers look holistical y across regulatory frameworks to ensure they 
do not create an environment that is unnecessarily burdensome on ADSEs. 
Queensland  supports placing responsibilities and  obligations on ADSEs, but these must be 
measured to ensure barriers do not emerge to commercial deployment of AVs. This risk can 
be mitigated in several ways, including: 
•  As introduced above, a conciliatory  body may be empowered to conciliate disputes. 
This can often be less costly due to the processes and expertise of the body. To reduce 
the risk of increased regulatory compliance, it is possible to provide that the conciliatory 
body cannot accept a complaint if the complainant has initiated other legal proceedings. 
•  The new cause of action could not be an originating cause of action and must instead 
'piggy-back' on another cause (for example, negligence, or breach of contract) 11 . 
  11. Do you think there should be specific driving rules for ADSs like the Australian Road 
Rules, or would it be sufficient to simply require them to 'drive safely'? 
To ensure community acceptance of AVs and assure the safety of al  road users in a mixed 
fleet environment, ADSs should drive in a consistent and predictable manner. While an ADS 
may be capable of driving safely without prescriptive rules, other road users, including human 
drivers, motorcyclists, cyclists and pedestrians, wil  need to be able to understand and predict 
the behaviour of AVs. Predictability and consistency is fundamental to safety and efficiency of 
the road network. 
Given predictability and consistency are sought, Queensland is  of  the  view  that  prescriptive 
rules are required to assure the safety of ADSs performing the dynamic driving task. It should 
be noted that in the context of road rules, prescriptive rules still of involve a degree of discretion 
(for example, numerous road rules involve concepts such as 'sufficient' or 'safe'). This supports 
safe  road use, subject to a  range of factors, including environmental, road  design,  vehicle 
characteristics.  While Queensland supports prescriptive road rules for ADSs,  a  level of 
flexibility will still be required to achieve safe outcomes. 
It is likely that predictability and consistency wil  be required for the foreseeable future even as 
the number of AVs in the vehicle fleet grows. This is because other vulnerable road users like 
pedestrians and cyclists wil  stil  need to be able to understand and predict the behaviour of 
AVs. An exception this this may be if use cases emerge where AVs are operated on dedicated 
infrastructure,  without interaction with other roads users. However,  the national framework 
needs to support various deployment models. 
  12. What approach to regulating the dynamic driving task for ADSs do you prefer? 
Please provide reasons. 
  °1    For example, the Queensland Human Rights Commission and the Australian Financial Complaints 
11 Such an approach is used for the cause of action provided in the Human Rights Act 2019 (Qld) 

Queensland considers that codifying road rules to be machine readable (Approach 1) may be 
a desired goal, but this could be chal enging to implement in the first instance for the reasons 
discussed below. Further  consideration  is  required as to  how substantive compliance with 
existing State and Territory road rules (Approach 2) could be achieved via a national legislative 
instrument, for example, using a purpose-built national law or existing RVSA tools (Approach 
4). Queensland does not consider it appropriate to amend the Australian Road Rules (ARRs) 
model law, designed to regulate humans, to incorporate ADSs. The merits of each approach 
are discussed further below. 
Approach 1 National AV driving code 
Codifying rules to be machine readable aligns with modern public policy development that aims 
to  support  the increasing automation  of decision making and  compliance.12  However, this 
approach  works  best  when  working  with  prescriptive, deterministic rules that do not involve 
judgement or discretion. As noted in response to Question 11, while road rules are referred to 
as prescriptive , they often involve a level of discretion to support safe outcomes.13 
The difficulty of codifying road rules that involve discretion should not be underestimated. As 
an example, the existing road rule for overtaking provides that a  driver  must not overtake a 
vehicle unless they have a clear view of any approaching traffic and they can safely overtake 
the vehicle.14 
By comparison, a codified version of this rule for an ADS would be significantly 
more detailed and prescriptive. The rule would need to consider many variables such as speed 
(of the AV, vehicle  to  be overtaken and any oncoming vehicles),  vehicle dimensions (of AV 
and vehicle to be overtaken) sufficient overtaking distances,  sensor sight distances, road 
factors and weather conditions. Based on these variables, safe conditions for overtaking would 
vary significantly. 
Creating a duplicate set of road rules for AVs may also result in differences or inconsistencies 
with human driver road rules over time. The process of amending a road rule would also be 
more complex given the need to progress changes to jurisdictional legislation for human drivers 
and a national AV driving code. 
Approach 2- Substantive compliance with State and Territory road rules 
This approach seems to have the most merit to initially manage an ADS to achieve consistency 
with human drivers. An analysis of which road rules impact the dynamic driving task would be 
required  to  identify  which  road  rules an ADS needs  to  substantively  comply  with.  The ADS 
would  need to be exempted  from  non-dynamic  driving  task obligations and these may be 
subsequently assigned to another party such as a fall-back ready user. 
This approach does not necessarily need to  be considered as distinct from Approach 4 and 
could  be  achieved without amendments to the ARRs. For example,  a national  legislative 
instrument could require ADSEs to ensure their ADSs comply with relevant jurisdictional road 
rules  and  point to State and Territory  legislation.  The  compliance  mechanisms  for ADS 
breaches  of  road rules would  be  contained  in  the  national law, allowing  for  compliance and 
enforcement activities that are appropriate for ADSEs. For example, this could involve a shift 
away from individual penalties for specific road rule breaches to instead requiring a safety 
12 For example, Digital.NSWRules as Code project 
13 For example, section 126 of the Transport Operations (Road Use Management Road Rules) 
Regulation 2009 (Old), which requires drivers to keep a safe following distance. 
14  Section 140 of the Transport Operations (Road Use Managemen-t  Road Rules) Regulation 2009 

management  approach recognising that road rule breaches are likely symptomatic of fleet- 
wide safety issues. 
This approach would also ensure consistency in the rules that are applied to ADSs and human 
drivers and is not dependent on pure harmonisation of road rules, which has proven historically 
challenging to achieve. 
It is acknowledged  that this approach may be  burdensome for ADSEs to comply with given 
they  would  need to monitor changes  to jurisdictional legislation and adapt their ADSs 
accordingly. However, processes could be put in place to support this. For example, to assist 
ADSEs, jurisdictions could be required to publish, and keep up to date, derogations from the 
ARRs model law in a central and publicly available repository. This requirement may also act 
as a disincentive for jurisdictions to progress inconsistent amendments. 
Approach 3 Regulate via the ARRs 
Queensland  does not support  the  amendment of the ARRs to incorporate dynamic driving 
obligations on ADS drivers. The ARRs,  as implemented in each jurisdiction, are intended to 
regulate the behaviour of human road users. Enforcement options reflect this and are intended 
to incentivise compliance and safe behaviour through fines and driver licensing sanctions. A 
different but complimentary approach is  required for ADS drivers, who's  actions will be 
controlled by ADSEs. 
There may be some cases where amendments to the ARRs are  appropriate.  For  example, 
prescriptive obligations  on fall -back ready users could be included  in the ARRs. This could 
include, responding to requests to take back control or being sufficiently prepared to take back 
control. This would ensure the rules governing human road users are contained in the same 
Approach 4 Rules made under the RVSA 
This regulation of the dynamic driving task for ADSs at a national level is appropriate to align 
with  the broader regulation of ADSEs. Given compliance  with road traffic laws  is  a safety 
criterion included in the SoC and regulated under the RVSA, this approach is, at least in part, 
being progressed already. Queensland  supports  the  principle that ADSE compliance and 
therefore  ADS  road rule compliance  should  be  regulated nationally. Options should be 
explored to understand how this could  best  be achieved,  including  using  RVSA  tools or a 
purpose-built national law. 
As noted above,  this  approach could work in conjunction with Approach  2,  requiring 
substantive compliance with jurisdictional-based  road rules. If an  ADS demonstrates  non- 
compliance with road rules, grounds could exist to take enforcement action. Such an approach 
could support compliance at a fleet level to ensure safety issues are identified and addressed. 
This  would also avoid the need to adapt  human-based driver frameworks for ADSs.  Driver 
licensing, the accrual of demerit points, suspensions and disqualifications serve to ensure the 
safe driving behaviours of human drivers. These functions need not be adapted for ADSs, as 
they are poorly suited for driving in-service safety outcomes for AVs. Instead, vehicle standards 
compliance  mechanisms  could be used to manage the safety of ADSs under the  control  of 
ADSEs and penalise breaches in a manner proportionate to the risk. This could involve vehicle 
recalls,  warnings,  improvement notices,  enforceable undertakings, prohibition  orders,  fines 
and imprisonment, or the variation , suspension or revocation of the type-approval of the ADS. 

In the future, this approach could also be used to give effect to a national AV driving code, 
clearly linking dynamic driving task obligations with appropriate compliance and enforcement 
options for ADSEs. 
  13. What functions and powers does the regulator need to effectively manage in­service 
safety? Would these differ depending on whether the regulator is enforcing a 
general safety duty, or only prescriptive duties? 

Queensland general y agrees with the functions required to regulate the  in-service safety of 
AVs identified in the RIS. Functions could potentially include: 
•  to minimise the in-service safety risks of AVs; 
•  to provide advice, education, training and guidance to ADSEs and related entities in 
relation to their rights, responsibilities and obligations; 
•  to promote public awareness of AV issues; 
•  to proactively and regularly monitor compliance; 
•  to make applications in court for injunctions, declarations or other orders for ensuring 
•  to institute proceedings for offences; 
•  to reduce the incidence of AV related accidents; 
•  to undertake research into the incidence and prevention of AV related accidents; and 
•  maintain public confidence in the use of AVs. 
Existing regulators are likely to be able to perform the bulk of the regulatory task in the first 
The regulatory functions required are unlikely  to  change  depending  on whether a general 
safety duty or prescriptive duties are applied. However, the specific resources required may 
differ. For example, it enforcing a general safety duty, a greater resource requirement may be 
needed  tor  proactive  audit and investigation functions as well as education and information 
sharing to support industry. 
There has been significant scrutiny of the functions and powers of regulators in recent Roya l 
Commissions15 and Inquiries1  6 .   The findings of those inquiries should be borne in mind when 
deciding on the powers of an in-service regulator. Experience has shown that it is pointless to 
create a regulator that lacks the power or culture to enforce compliance or that is insufficiently 
funded to do so. As such a regulator's powers wil  necessarily need to be broad. To sufficiently 
support the functions of monitoring and enforcement,  the regulator should be empowered to 
do  anything  to perform its  functions. This should  include  specific  investigatory,  audit and 
coercive powers. 
15 The Royal Commission into Misconduct in the Banking, Superannuation and Financial Services 
Industry heavily criticised ineffective regulators. It was concluded that regulators that had been 
reluctant to take enforcement action needed to change their culture. 
16 The New South Wales Independent Commission Against Corruption into Election Funding, 
Expenditure and Disclosure conducted an analysis of international best practice regulatory principles. 
This work highlighted the need for escalating interventions, an enforcement culture and powers to 
investigate, audit and enforce. 

As the RIS identifies, the potential for crossover or duplication of powers between existing and 
new regulators is high. Future work focussing on compliance and enforcement powers must 
be careful to form a holistic view of the existing regulatory landscape to ensure new regulatory 
powers  are appropriate and supplementary. Clarification  of  roles  of enforcement and 
compliance bodies wil  be key in understanding regulatory responsibilities moving forward. 
To support the administration of a general safety duty on ADSEs, mandatory no-fault reporting 
requirements should be considered. This would require ADSEs to report safety issues to the 
regulator in a timely manner. However, ADSEs could have confidence that they would not be 
subject to punitive regulatory action in the first instance. A regulator could work with an ADSE 
to ensure the safety issue is remedied and improved safety management practices are put in 
place to prevent the same or similar issues occurring in the future. If the ADSE failed to take 
appropriate action to remedy the safety issue or put in place improved controls, the regulator 
would have cause to take more significant action, including imposing penalties. This approach 
works well in several industries, for example commercial aviation and rail safety. 
  14. Have we accurately described the scope of the regulatory task? Please provide data 
and evidence where possible to support your answer. 
It is not possible to accurately describe the scope of the regulatory task at this time. This is due 
to several factors, briefly summarised below. 
•  The scope of regulation at first-supply remains unknown, in particular the reach to cover 
some in-service safety risks. 
•  Insufficient  analysis  has been conducted  on the approach to  regulating  in-service 
safety.  For  example,  the  impact of a general safety duties  approach on the need to 
subsequently reform existing regulatory frameworks. 
•  Compliance and enforcement options have not been considered. 
•  There  is no clear and definitive  view  as  to  the  likely  deployment timeframes or the 
nature of the AV industry in  Australia. 
Queensland has conducted a scoping activity to capture the scope of current in-service safety 
regulation and the possible impacts of AVs. A summary of outcomes of this scoping activity is 
included  at  Appendix C. The  scope of current in-service  safety regulatory functions is very 
broad, covering the regulation of drivers ,  vehicles, compliance activities, accreditation 
schemes, passenger transport, heavy vehicles, safety, road management and administration. 
This analysis  has revealed that there are  many issues to be resolved before the scope and 
scale of the regulatory task for AV in-service safety can be accurately estimated. In many 
cases,  it is likely that alternative regulatory tools for  AVs can be used  to achieve the  same 
safety outcomes as non-automated vehicles. For example, driver licensing may be ineffective 
in ensuring appropriate education and training is provided to  AV users and existing vehicle 
inspection regimes may not be required to assure the safety of the ADS. Queensland aims to 
continue this analysis and invite other States and Territories to contribute. The completion of 
this analysis will help to build a common understanding of which regulatory functions should 
be performed by the Commonwealth and which wil  be retained by States and Territories. 
It is possible that one or more of the uptake scenarios provided in the RIS will eventuate. As 
AVs are progressively deployed their perceived value will likely increase while their costs wil  
likely decrease. This is expected to result in the progression of uptake from scenarios 3 or 4 
(limited or minimal adoption) to scenarios 1 or 2 (high private and/or commercial update). There 

may be a case for government intervention to influence uptake scenarios. For example, 
modelling work conducted in Queensland suggests that the benefits of AVs are predominately 
realised in a commercial fleet sharing model. Such government market intervention is not 
considered directly within the scope of the NTC's current mandate. However, it is noted that 
safety assurance regulation may influence market deployment models. For instance, an 
ongoing positive obligation on an ADSE to assure the safety of their ADSs may lead to a more 
fleet sharing deployment model for AVs, where ADSEs can manage risks more directly, as 
opposed to private ownership and use. 
  15. Have we accurately captured the benefits of the regulator: 
a.  being a government body or an independent body? 
b.  being a national body or State and Territory­level bodies? 

c.  being an existing body or a new body? 
Broadly,  the RIS has captured  the benefits of each variable that  supports an analysis of 
appropriate regulatory governance arrangements. Queensland of ers the following comments 
in relation to each set of variables. 
National vs State and Territory 
Queensland is of the view that the  governance arrangements should support national 
consistency and the least amount of fragmentation of regulatory responsibilities. 
There will likely be significant chal enges in enforcing a general safety duty on ADSEs at a 
state and territory level when ADSEs wil  likely be large corporate entities deploying vehicles 
to, and operating in, a national market. Safety issues within the ADSEs control will most likely 
be systemic fleet-wide issues that should be addressed nationally. Governance arrangements 
are needed that deliver a single point of accountability for ADS safety and ADSE compliance. 
As such, Queensland supports the leveraging of the Commonwealth Government's ability to 
regulate corporations to oversee ADS safety and ADSE compliance holistically through first- 
supply and in-service. 
It is acknowledged that in the absence of a single national regulator overseeing all in-service 
safety regulation, there wil  be a need for states and territories to complement the regulatory 
functions  of  the  Commonwealth. As such,  there  is  a  need for formal  national  governance 
arrangements to establish clear roles and responsibilities for all parties. 
Queensland is of the view that a new governance body to coordinate the development and 
implementation  of the national AV regulatory framework is needed to ensure Australian 
governments work col aboratively and deliver workable regulatory solutions in advance in initial 
AV deployments. This approach could provide for a more agile decision-making process and 
place accountability more clearly on all Australian governments to deliver outcomes. As noted 
in  the  introduction,  an  Inter-Governmental  Agreement  ,  or similar coordination tool,  could 
support this. An il ustrative example of a governance arrangement for the national framework 
is provided at Appendix B. This body would also be able to perform an oversight function for 
the framework during near-term deployment of AV technology. This could include establishing 

close working relationships with industry17 to ensure regulatory frameworks are achieving the 
desired outcomes. The establishment of an industry reference group may be appropriate. 
As the AV market matures, and there is a greater understanding of the AV in-service safety 
regulatory task, there may be a case for a national regulator to be established, to oversee all 
the associated regulatory functions. 
Existing vs new bodv 
Queensland is of the view that the regulatory oversight arrangements should consider how 
best to utilise existing resources  to minimise upfront  costs. For this,  and  other  reasons 
articulated in this response, Queensland is of the view that the Commonwealth Government, 
as an existing, national, government entity is well placed to implement a general safety duty 
obligation on ADSEs, complemented by the states and territories managing other elements of 
in-service safety. 
Government vs independent 
Queensland does not have a fixed view in relation to if the end-state regulator should be a 
government or an independent body. Options will likely exist for existing regulators to be 
considered that are either government or independent. A further analysis is required as to 
appropriate regulatory entities, if the outcomes of the consultation RIS support Queensland's 
view in relation to the need for national regulation utilising existing regulatory resources. Critical 
to this analysis will be the ability for the regulatory body to exercise required functions and 
powers and ensuring appropriate communication and referral protocols can be established for 
states and territories. 
  16. What are your initial views on how the regulator should be funded? 
Considering current and foreseeable funding constraints on all Australian governments, the 
desired goal should be that the costs of funding the regulatory task, including the administration 
of one or more regulators, should be fully recovered. Without a clear view on the scale or cost 
of regulatory activities, it is premature to decide on a specific funding model. In  addition  to 
clarifying the scale and cost of the regulatory task, further work should clearly identify where 
there are expected to be cost savings, to industry and governments, that could offset funding 
contributions. Given the size of the AV industry and fleet  wil  be small for some time,  it  is 
possible that funding wil  initially need to be  supplemented  by government contributions. 
However, once the industry has matured, the goal should be to move to a ful  cost recovery 
At  a  transactional  level,  the  funding approach should  not rely on jurisdictional-based 
registration systems to col ect revenue by default. This is thought to be an inefficient model as 
it relies on contributions from consumers only and, in the case of a national regulator, requires 
jurisdictions to act as an intermediary agency. Alternative collection methods may be available 
such as ADSEs paying an annual operation or accreditation fee and a fee for all ADSs operated 
under their supervision. This could be a similar approach to the way Transport  Certification 
Australia is funded where funding is partly provided by fees paid by technology providers, such 
as Intelligent  Access Program Service Providers. Implications for road use charging must be 
carefully considered when designing future funding models. The funding of an AV in-servi ce 
17 In addition to established manufacturers and ADSEs, industry groups could include academia as 
well as emerging technology research entities (for example, the Defence Cooperative Research 
Centre for Trusted Autonomous Systems). 

regulator or regulators should not adversely impact broader heavy vehicle road use charging 
or market reform programs. 
However funded, it wil  be important that regulatory bodies have sufficient funding to enable 
effective monitoring and enforcement powers. 
  17. Have we adequately and accurately captured the key legislative implementation 
models for in­service safety of automated  vehicles? 
The  available  legislative  implementationmodels are currently  presented in a way which 
confuses approach and responsibility. It is recommended that the legislative implementation 
models  be  presented in a  manner that more easily  identifies  the  responsible level of 
government. For example, the various options could be discussed as follows. 
State and Territorv-based legislation 
•  Ad hoc - State and Territories make necessary amendments to their own legislation, 
perhaps  supported  by  agreed principles or approaches. Derogations  and 
inconsistencies are almost certain. 
•  Model  law  -  Subsequently requiring legislative  implementation  in  each State and 
Territory. Derogations at time of implementation or subsequent amendments are likely. 
•  Applied law - Once implemented, derogations are less likely, although possible. Most 
significant issue is that not all State and Territories may implement the applied law (as 
is the case for the HNVL). 
Commonwealth legislation 
•  Commonwealth  law  -  With  separate State and Territory legislation to cover issues 
outside of Commonwealth jurisdiction. State and Territory legislation could be ad hoc, 
model law or applied law. 
•  Commonwealth applied law  -  As  part  of application of the applied law,  State and 
Territories  would extend the coverage of the national law to cover any gaps in 
Commonwealth jurisdiction. 
•  Complete Commonwealth law - Requiring a referral of State and Territories powers to 
cover issues outside of Commonwealth jurisdiction. 
Specific commentary about the merits of these various approaches is provided in response to 
Questions 18 to 21. 
  18. Do you think there are any transitional or constitutional issues that could arise when 
Australia establishes a national law for automated vehicles? If so, please explain 
what the issues are and if they differ depending on the legislative implementation 
model used. 
Constitutional issues 
The  RIS  adequately considers the potential constitutional issues  at a high level. Based on 
available informat ion,  Queensland considers that the Commonwealth Government can 
legislate ADSEs and  their  directors as well as remote  drivers  under  existing constitutional 
heads of power to regulate corporations and communications without encroaching on existing 
state and territory functions. 

Specific constitutional issues  will need to  be  considered further  detail  when there  is  more 
certainty as to the potential scope and application of the national law. 
National legislative  schemes  introduced  in  Queensland  raise  the fundamental legislative 
principle  that  schemes  should  have  suf icient  respect to the  institution of parliament.  All 
national law options raise this issue and to address this clear justification for the benefits of 
national uniformity will be required. 
Transitional issues 
Queensland considers that each model wil  give rise to its own transitional issues, both 
legislatively and practically, that will largely depend on the content and application of a national 
law. Queensland's initial view is that the proposed governance and legislative model proposed 
throughout this response is likely to have the least transitional issues in the first instance. This 
is because it takes advantage of existing regulatory resources at Commonwealth, state and 
territory level. 
The final legislative implementationmodel will require a detailed review of existing state and 
territory legislative frameworks to manage the interaction with a national law. The transition of 
parties who were previously unregulated or were regulated under different circumstances will 
also need to be considered. This is thought to be less of an issue in relation to AVs, given the 
lack of an existing industry. 
A key dif erence between legislative implementation models is the amount of time it takes to 
adopt and maintaineach model. For example, a Commonwealth law would only need to pass 
through one Parliament, while state or Commonwealth applied law or model law needs to be 
pass through all Australian Parliaments, at least initially. Any  amendmentsto model  legislation 
are  usually  adopted by jurisdictions over  a period of 12 months or more (depending on if 
subordinate or primary legislation changes are required), whereas amendments to an applied 
law can apply automatical y if states have applied the law as in force from time to time. 
Other transitional considerations include: 
•  Providing a regulator suf icient time to upskill and develop operational policies and 
•  Establishing communication protocol between regulators. 
•  Having appropriate data sharing capabilities. 
•  Engaging with law enforcement regarding new of ences and resources. 
•  Workforce impacts both within and outside of government. 
•  Determining penalties for offences to apply consistently, and how the offences wil  be 
treated  in  courts  (each  jurisdiction  has  different  rules  about what automatically 
constitutes a summary offence). 
•  Understanding how much control each jurisdiction holds if po wer is transferred to a 
•  Post-implementation review and evaluation. 

19. Have we accurately described how each option could work as well as the advantages 
and disadvantages of each option? 
Queensland considers that the options provided are described sufficiently. Discussion about 
the merits of the options is provided in response to Question 20. 
  20. Which option most effectively addresses the problem statement? Please consider 
your answer in conjunction with the PwC cost­benefit analysis. 
Of the options provided, Queensland is of the view that a hybrid model that builds on Option 3 
will most effectively addresses the problem statement. Queensland supports a single national 
regulator enforcing a general safety duty on ADSEs , with due diligence obligations on their 
directors,  established  under  Commonwealth  legislation.  Further analysis is required to 
understand the exact legislative approach, including how best to manage elements outside of 
the Commonwealth's jurisdiction and how to preserve State and Territory powers to  support 
effective regulation and enforcement of a mixed fleet. The merits of each option are discussed 
further below. 
Option 1 Current approach 
Queensland considers that this  option  does  not achieve the  fundamental goal national 
consistency. Without coordination,  jurisdictions  wil  develop policy and regulation to support 
the deployment of AVs in an incremental and disparate way. Regulat ory frameworks may be 
inconsistent, overlapping or leave gaps. Industry compliance wil  be chal enging and barriers 
to AV deployment will arise. 
Option 2- State and Territory regulators, model law, prescriptive or general safety duties 
Although existing State and Territory in-service safety regulators are well established and have 
significant resources at their disposal, this option wil  result in the regulation of the ADSE, a 
body operating in a national market, at a jurisdictional level. This is not supported as it will be 
inefficient  in  assuring the safety of the national AV fleet. Multiple ADSE regulators  will  also 
result in inconsistent approaches, even if supported by model law. This is because operational 
decisions and jurisdictional  risk appetites wil  lead  to differences in compliance and 
enforcement approaches. 
Model  law  is also considered an ineffective  and inefficient way of achieving national 
consistency of overall safety obligations on ADSEs. Model law will likely result in jurisdictional 
variances at legislative implementation. In addition, both initial implementation and subsequent 
amendment can take substantial periods of time to implement as changes are required to 
progress through all jurisdictional Parliaments and wil  be scheduled alongside other priorities. 
Implementation delays wil  exacerbate national inconsistencies. 
Option 3 Single national regulator, Commonwealth applied law, general safety  duties 
This  option is likely  to achieve the  most national consistency. Queensland supports the 
regulation of ADSEs at a national level. This is necessary to ensure ADSEs  are regulated 
consistently across Australia and risks under their control are mitigated uniformly across the 
national fleet. As such, the Commonwealth's existing ability to regulate corporations should be 
investigated to regulate ADSEs holistical y through first-supply and in-service,  including  the 
application of a general safety duty on ADSEs. 
Further analysis is required to determine the best legislative implementation approach. Using 
existing constitutional heads of power to regulate corporations and communications would 

eliminate the risk of national inconsistenciesemerging in relation to the regulation of the ADSE 
and would enable to efficient implementation and maintenance through a single parliament. 
This could be supported by prescriptive duties on human users, for example fall-back ready 
users, in jurisdictional legislation. It may be easiest to amend the ARRs to achieve this. 
States and territories  wil  need to retain some powers to investigate  potential ADS issues 
before referring issues to  a  national  regulator.  In  addition, States and  territories may also 
require some direct powers to address critical safety issuesthat are presented on their road 
networks. This should be limited to dealing with specific safety risks relating to one or more 
vehicles. Issues impacting the broader fleet should be addressed national y. 
Option 4 Single national regulator, State and Territory applied law, general safety duties 
As with Option 3, the national regulation of ADSEs is  supported.  However,  some practical 
issues make Option 4 less suitable than Option 3. 
•  State and Territory applied law  introduces the potential for inconsistencies  and 
derogations to emerge  on implementation. Critically this option allows for some 
jurisdictions  to refuse to implement  the national law (for example, the HNVL). Even 
where al  jurisdictions implementapplied laws, experience from other transport reforms 
(for  example, Rail Safety)  has shown that implementation  can take many years as 
States and Territories progressively sign up. In the context of regulating ADSs supplied 
to a national market, this implementation delay would almost certainly  introduce 
barriers to deployment. 
•  It is not clear if State and Territory applied law will be appropriate to regulate ADSEs 
operating in a national market. State and Territory applied law, even when administered 
by a single  national  regulator,  still  requires  enforcement and prosecution at a 
jurisdictional-level. This is not thought appropriate for ADSEs. 
  21. Is there another option or combination of options which could more effectively 
address the problem statement? In particular, please consider whether there is a 
preferable combination of the elements of each option (governance arrangements, 
duties, legislative implementation). 
Refer to the 'Key issues ' section at the introduction of this response for Queensland's view as 
to the best combination of each aspect of the overall regulatory model. 

Queensland acknowledges the inherent  difficulty of conducting a  CBA on the merits of 
regulating the in-service safety of AVs, including consideration of specific options, when limited 
data is available. Without specific data, the analysis must necessarily be assumption driven. 
While Queensland agrees that the assumptions made throughout the CBA are reasonable, the 
results of the CBA must be considered indicative only. 
The outcomes of  the CBA support  Queensland's  view  that  specific  regulation  of  in-service 
safety  for AVs is required and  that a general safety duty on ADSEs with due diligence 
obligations on directors is appropriate. To further distinguish between the impacts of Options  
3 and 4, Queensland's commentary in-response to Question 20 above should be considered. 
Specifically, possible implementation delays associated with State and Territory-based applied 
law will likely lead to delayed benefits. 
Commentary  made throughout the  CBA indicates that  further detail about the regulatory 
proposal is required to support a quantitative analysis of costs  and impacts. Queensland 
supports this and urges the NTC and all Australian Governments to work together to start to 
flesh out regulatory proposals with sufficient detail to inform meaningful impact analysis. 
When further policy detail is agreed, the revised CBA should consider the broader impacts to 
industry and the community. This should include: 
•  Impacts on local industries - wil  safety obligations imposed on ADSEs create market 
monopolies that prevent start-ups, small and medium sized local enterprises entering 
and competing in the market? For example, the impact on aftermarket industries such 
as repairers, modifiers and vehicle inspectors should be considered. 
•  Regional impacts - will the costs and benefits will be equitably distributed across both 
urban and regional areas, including rural and remote areas? 
•  Impact on service delivery - for example, will there be any additional costs associated 
with policing and emergency response? 
Additional data sources 
  Queensland  has  commissioned several  projects  with  publicly  available reports that may 
support PwC's further analysis. These include: 
•  The Department of  Transport  and  Main Roads commissioned  KPMG to complete a 
strategic options assessment to estimate the expected economic and financial impact 
of emerging mobility  technologies  in South East Queensland,  including  AVs18  .  The 
study focusses on how delivery models for AVs will impact net benefits and provides 
valuable information about overall benefits. 
•  CSIRO's Data 61, in partnership with the Department of Innovation, Tourism, Industry 
Development and the Commonwealth Games, has examined  the risks and 
opportunities  for  Queensland associated  with  a future digital y enabled economy19. 
This  work considered the impact to jobs of  digital transformation and automation, 
including regional impacts. 
19 https://www.data61 .csiro .au /en /Our -Work/Future-Cities/Planning-sustainable-infrastructure/Q- 

The following examples are provided to il ustrate how an interim AV in-service regulatory model 
could  work  in practice. It  should be noted that detailed compliance and enforcement 
mechanisms wil  require substantially more analysis and policy development. 
Across the examples, fictional entities are referred to as follows: 
•  Universal Motors - Manufacturer that is responsible for the design and construction of 
motor vehicles. This includes sourcing and installing relevant vehicle components, such 
as an ADS. Universal Motors self-selects as the ADSE as part of importation 
requirements. The ADSE is the entity that is responsible for assuring the safety of the 
•  Commonwealth Regulator - Entity regulating the ADSE under Commonwealth law. 
•  State Regulator - Existing state-based transport and/or road agencies. 
•  Police Officer - Existing state-based enforcement officer. 
•  Universal Motors is the ADSE and must self-certify against 11 agreed safety criteria and 3 
general obligations as part of type-approval  of  the  vehicle  at first-supply. DITCRD has 
oversight of first-supply under the RVSA. 
•  Under Commonwea lth law, Universal Motors is required to comply with a general safety 
duty to ensure the ongoing safety of the ADS whilst in-service. Universal Motors directors 
also have due diligenc e obligations to ensure that the company effectively exercises its 
safety duty. 
•  Compliance with a general safety duty requires Universal Motors to have appropriate safety 
management practices in place  to detect and  minimise the on-road ADS risks. The 
Commonwealth Regulator has powers to audit and investigate Universal Motors to ensure 
their  safety  management practices are holistic, best-practice,  up-to-date  and  being 
•  Commonwealth  law  mandates a minimum data set  that  Universal  Motors must make 
available for enforcement and insurance purposes to determine liability in the event of an 
incident (for example, a crash or breach of road rules). Legislative requirements  include 
when, to who and in what form data must be made available. First-supply criteria include 
requirements on ADSEs to demonstrate how they wil  make relevant data available to 
police officers at roadside. 
•  The Commonwealth Regulator has obligations to keep records of reported safety incidents 
to manage the national AV fleet. The  Commonwealth Regulator investigates major or 
recurring issues and works proactively with ADSEs (such as Universal Motors) to resolve 
issues and update safety management practices to prevent further issues. This includes, 
issuing  improvement notices and  enforceable undertakings. Where ADSEs are unwil ing 
to adapt practices, or there is evidence of gross negligence, the Commonwealth Regulator 
can take punitive action against ADSEs and their  directors. This can range from fines to 
the deregistration of an ADSE or criminal proceedings against directors. 
•  The State Regulator has powers to investigate incidents that occur on roads within their 
jurisdiction. This includes incidents involving AVs. To support this, the State Regulator has 
appropriate access to relevant data to determine fault and liability. 

•  An  Inter-Governmental  Agreement, or similar coordination tool,  supports col aborative 
governance between the Commonwealth Regulator and State Regulators. This agreement 
formalises  roles  and  responsibilities.  For example, the agreement could empower the 
Commonwealth Regulator to investigate issues at the request of State regulators. 
•  State-based CTP schemes cover injuries caused by crashes involving AVs. Injured parties 
can access appropriate rehabilitation and compensation in a timely manner. Insurers have 
recovery  rights  to recover costs from at-fault parties, this includes  ADSEs (Universal 
Scenario 1: ADS breaches road rules 
A police officer observes a level 3 Universal Motors AV travelling at a speed faster than the 
signed speed limit and intercepts the vehicle using lights and sirens. Under state-based road 
rules the fall-back ready user has obligations to respond to police direction and overrides the 
ADS and stops the vehicle safely. 
Information available to the police officer indicates that the ADS was in-control of the vehicle 
at the time of the breach of road rules. Under amended state-based law, the police officer has 
the power to issue a defect notice for a vehicle if an ADS is suspected of being faulty. The 
defect notice prohibits the  vehicle's ADS being engaged until the issue is investigated and 
resolved. A copy of the defect notice is sent to the registered operator, Universal Motors and 
Commonwealth  Regulator. 
Universal Motors investigates the issue and identifies that the ADS has a fault that means it is 
unable to accurately detect speed signs in certain environmental conditions (for example, due 
to  glare). Universal Motors reports the issue  to the Commonwealth Regulator under no-fault 
reporting  obligations.  Universal  Motors voluntarily disables impacted  ADSs  fleet-wide and 
advises the Commonwealth Regulator. Universal  Motors develops and issues  a software 
update to the fleet that eliminates the risk of recurrence. Once the software update is installed, 
ADSs can be reenabled. To satisfy Universal Motors' safety duty, the software update could, 
for example, either improve the vehicle's ability to 'see' signs in glary conditions or alternatively 
update the vehicles ODD to prevent the ADS being engaged in glary conditions. 
Scenario 2: Fal -back readv user at-fault in crash involving an ADS 
A level 3 Universal Motors AV is involved in a crash that is investigated by the State Regulator. 
This includes data supplied by Universal  Motors. The investigation reveals that the fall-back 
ready user was asked to take-back control of the vehicle in  a manner consistent with the 
vehicle's type-approval at first-supply. Vehicle data shows the fall-back ready user did not 
respond to the ADSs requests to take back control,  causing the crash. The State Regulator 
takes action against the fall-back  ready user who has breached state-based road rules that 
requires fall-back ready users to take back control of AVs in a timely manner when requested. 
Penalties could include a fine and potentially driver licence demerit points. 
The State Regulator reports the issue to the Commonwealth Regulator for central recording to 
enable broader trends to be monitored. If trends indicate that Universal Motors is involved in a 
significant number of incidents, the Commonwealth Regulator may investigate further to 
examine the appropriateness of safety management controls,  including the  safety standard 
being applied to take-over requests. Safety standards can be updated by the Commonwealth 
Regulator as required. For example, following a series of crashes where fall-back ready users 
were unable to  respond to take-back requests appropriately,  the adequacy of a vehicle's 
Human Machine Interface can be considered, and updates may be required. 

Scenario 3: ADS at fault in crash 
A level 3 Universal Motors AV is involved in a crash that is investigated by the State Regulator. 
This includes data supplied by Universal Motors. The investigation reveals that the ADS was 
engaged at the time of the crash  and had not indicated any  issues  or faults to the fall-back 
ready user in advance. The State Regul ator refers the issue to the Commonwealth Regulator 
who investigates the crash further. 
The Commonwealth Regulator works with Universal Motors to diagnose and resolve the safety 
issue  .  If  the safety issue is  suspected to impact  the  broader fleet, Universal Motors may 
volunta  rily  decide to disable impacted  ADSs  across  its  fleet.  Or  alternatively,  the 
Commonwealth Regula tor  may mandate this. Similar  to  Scenario  1,  Universal  Motors 
investigates and resolves the issue and advises the Commonwealth Regulator. 
Scenario 4: ADS equipped vehicle requires a vehicle inspection at registration  transfer 
A registered owner of a level 3 Universal Motors AV has decided to sell their vehicle to another 
person  and  transfer the vehicle registration. Under state-based  law,  a safety certificate 
inspection is required to be completed by the State Regulator or an accredited third-party 
inspection station. 
As  an  interim measure, inspection  requirements  are  updated to require  a  statement from 
Universal Motors as  to  the continued  safety of the ADS. This  is  in addition  to the existing 
inspection of the mechanical components of the vehicle. 
In the future , there may be no need for AVs to be physically inspected at time of registration 
trans fer. Instead, the general safety duty requires Universal Motors to maintain systems that 
ensure  the  vehicle,  including  the ADS,  is always safe. This could be achieved by on-board 
vehicle diagnostics allowing issues to be proactively addressed before a fault leads to a safety 
critical event. The Commonwealth Regulator could be informed of major issues under no-fault 
reporting requirements. 
Scenario S:· Safety critical ADS software updates are not installed 
A fau lt detected in one of the scenarios requires a safety critical ADS software update to be 
instal ed. Under a mixture of first-supp ly arrangements and a general safety duty, the ADSE 
must ensure that the ADS cannot be engaged until the software update has been installed. 
If the vehicl e is subsequently detected in use on a road, Universal Motors has breached its 
general safety duty. If detected by a State Regulator the issue is referred to the Commonwealth 
Regulator who can work proactively with Universal Motors to remedy the breach and/or take 
punitive action against Universal Motors. 
Scenario 6: Community complaints about ADS safety 
Vehicle owners or other road users who witness or are concerned by potential safety issues 
associated with Universal Motors' AVs can report issues directly to Universal Motors and the 
Commonwealth Regulator. The Commonwealth Regulator has powers to investigate issues at 
its discretion. Issues that are reported to a State Regulator and clearly relate to the safety of 
an ADS can be referred to the Commonwealth Regulator. 

Document Outline