This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Assessment criteria for the COAT program'.

16 October 2019  
“MG” – a pseudonym  
Sent via email: 
Our Ref: 1920/24.03 
To whom it may concern 
nbn FOI request – COAT Program 
I am writing in relation to your request under the Freedom of Information Act 1982 (Cth) (FOI Act).  
My FOI decision is found at Attachment A.  
An FOI decision may be reviewed, subject to sections 53A and 54 of the FOI Act. Please refer to the Office of the 
Australian Information Commissioner’s website at the following link, which provides details about your rights of 
review and other avenues of redress under the FOI Act. 
If you have any questions or need to discuss your FOI application, please contact the writer via email on   
David J Mesman 
General Counsel 
FOI, Privacy & Knowledge Management 

Background Information 
1.  In making this decision, I took into account relevant parts of the Freedom of Information Act 1982 (Cth) (FOI 
Act) and related legislation, the Office of the Australian Information Commissioner’s (OAIC) FOI Guidelines, 
relevant case law and other applicable sources.  
2.  nbn is treated differently from Commonwealth Government agencies and other entities that are subject to 
the FOI Act. Per section 7(3A) and Part II of Schedule 2 of the FOI Act, documents relating to nbn’s commercial 
activities are carved-out from the application of the FOI Act.  
3.  nbn has summarised the OAIC’s and the Administrative Appeals Tribunal’s decisions concerning nbn’s 
commercial activities carve-out (CAC) in a Background Document (CAC Background Document) found at the 
following link.  The CAC Background Document should be considered as an integral part of this FOI decision. 
4.  In practical terms, the CAC ensures that nbn is not exposed to disadvantage in the marketplace and similar 
commercial environments. The CAC also enables nbn to function as any other commercial player in Australia’s 
highly competitive telecommunications and infrastructure build industries. If nbn were required to release 
commercially-related information under the FOI regime, this would undermine nbn’s ability to negotiate 
competitive contracts, develop and protect its valuable intellectual property, create innovative products and 
services or grow market share, among other adverse effects. Disclosure of commercially-related information 
would also undermine nbn’s capacity to generate revenues, while driving up rollout costs. Ultimately, 
Australian taxpayers would have to bear those cost increases and other potentially adverse consequences. 
Terms of Request & Chronology 
5.  On 18 September 2019, nbn’s FOI Team received an email from “MG”, a pseudonym (Applicant) via the 
“Right to Know” (RTK) website. In that email, the Applicant sought the following: 
Documents/information relating to the Change Of Access Technology (COAT) program. Specifically: 
1. Criteria used to assess whether a premises (or a number of premises) is eligible for inclusion in 
the program (COAT Eligibility Criteria). 
2. Flowchart (or other documentation) outlining the COAT process from initial assessment to 
completion (either completion to change the technology type or completion to leave the existing 
technology type in situ) (COAT Process Flowchart).
6.  On 30 September 2019, nbn’s FOI Team acknowledged the Applicant’s FOI request by email, as required by 
section 15 of the FOI Act. Following receipt of the Applicant’s FOI request, nbn personnel undertook enquiries 
and searches for relevant documents. From those searches, nbn staff identified two Draft COAT Process Trial 
Flowchart documents and a third Draft COAT (Customer-Focussed) Process Flowchart (collectively, Draft 
), which fell within the terms of the 2nd part of the Applicant’s FOI request. No other relevant 
documents were located. 
7.  On 16 October 2019, I completed this FOI access decision and subsequently emailed it to the Applicant.  

Access Decision – Summary 
8.  In relation to the 1st point of the Applicant’s FOI request (COAT Eligibility Criteria), relevant details are found 
within the COAT Test Agreement, found at the following link and are already in the public domain. I refer to 
section 24A of the FOI Act and make a finding that nbn staff have taken all reasonable steps to find additional 
COAT Eligibility Criteria and I am satisfied that they do not exist. 
9.  In relation to the 2nd point of the Applicant’s FOI request (COAT Process Flowchart), I have determined that the 
Draft Flowcharts relate to nbn’s commercial activities, as would similar documents concerning nbn’s COAT Trial 
Processes. As such, nbn is not required to release those documents pursuant to section 7(3A) and Part II of 
Schedule 2 
of the FOI Act. 
10. Given  my  findings  in  relation  to  the  Draft  Flowcharts,  it  is  unnecessary  to  consider  alternative  exemption 
grounds under the FOI Act. However, I consider that there are other exemptions potentially available to nbn 
under the FOI Act concerning those documents – and documents like them. Among other grounds, this includes 
the following sections of the FOI Act, being 47 (commercially valuable information), 47C (deliberative matters) 
and 47E (operations of agencies). My more detailed statement of reasons are set out below.  
Access Decision – Findings of Fact and Reasons
11. I have carefully reviewed the Draft Flowcharts, as well as other relevant documents and materials, including 
those referred to below. In particular, I make the following findings of fact in relation to the Draft Flowcharts 
and more generally about the COAT Trial Process: 
a.  nbn undertook a COAT Process Test, i.e. a COAT trial process, and recently published a COAT Industry 
Consultation Paper (COAT ICP) in August 2019 via nbn’s Product Development Forum (PD Forum). 
b.  The  purpose  of  the  COAT  ICP  was  to  allow  nbn  to  consult  with  and  obtain  feedback  from  nbn’s 
wholesale  broadband  customers,  i.e.  nbn’s  Retail  Service  Providers  (RSPs),  and  other 
telecommunications industry specialists about the development of proposed COAT processes. 
c.  nbn provided PD Forum participants with the COAT ICP on a confidential basis. In that regard, nbn has 
made recent FOI determinations, refusing access under the FOI Act where documents were provided 
via confidential PD Forum processes. In particular, nbn’s FOI Officer found that a High Speed AVC Pricing 
Construct Paper (Construct Paper) related to nbn’s commercial activities and was carved-out from the 
application of the FOI Act. The Construct Paper FOI decision and its detailed reasons may be found at 
the following link on the RTK website. In line with previous FOI decisions, nbn would most likely not 
release the COAT ICP (or similar documents) for the same or substantially similar reasons. 
d.  As part of the COAT Process Test, nbn requires RSPs to enter into a COAT Test Agreement, found at the 
following link. The COAT Test Agreement makes it clear that nbn “is currently developing a process 
through which it may plan and perform various types of COATs.” (Emphasis added). 
e.  Among other objectives, the COAT Process Test is seeking to test: 
i.  the capability of nbn to  implement various types of COATs in respect of premises to which nbn 
currently supplies nbn™ Ethernet; and 
ii.  nbn’s and Test Participant’s systems and processes to plan and perform various types of COATs 
in respect of such premises. 

f.  At  clause  4.2,  the  COAT  Test  Agreement  provides  details  concerning  the  “Selection  of  the  Eligible 
Premises”. It is my view that this clause responds to the 1st part of the Applicant’s request. Following 
discussions with relevant nbn business stakeholders, I was satisfied that no additional COAT Eligibility 
Criteria documentation exists and I refer to section 24A of the FOI Act. To provide further detail, no 
such criteria exists because nbn’s COAT Process Tests and the broader COAT program are focussed on 
enabling changes in technology, rather than determining whether these changes should be made. 
g.  nbn has not yet finalised, nor developed formal COAT process flowcharts. However, nbn has 
developed Draft Flowcharts, illustrating nbn’s proposed process flows as part of developing and 
designing COAT processes. Again, the COAT Test and COAT program, generally, are focussed on 
enabling changes to nbn™ network technology. In that regard, it should be noted that the Draft 
i.  are internal nbn documents that describe trial or proposed business processes so as to enable 
changes to nbn™ network connection technologies; 
ii.  are labelled “confidential” and make it clear that these documents may not be used without 
nbn’s consent; 
iii.  contain commercial-in-confidence information, such as nbn’s: 
  internal commercial ideas, assessments and considerations; 
  proposed process flows and indicative RACIs, i.e. those individuals or groups who are 
responsible, accountable, consulted and informed in the trial processes; 
  indicative time frames for nbn’s, RSPs’ and nbn’s delivery partners’ process flows;  
  potential challenges, solutions and other issues relating to the test process flows; and 
  action points for different parties as part of the development process, along with 
other matters and issues. 
iv.  are part of iterative processes. As flagged above, the Draft Flowcharts are illustrative of test 
processes, which are not yet finalised and are still in a development phase. This is made clear 
by markings on all three documents, indicating that they are in draft form and “not reflecting 
nbn co’s final position on the subject matter… and may change as a consequence of nbn co 
finalising formal technical specifications, or legislative and regulatory developments…” 
v.  constitute nbn’s intellectual property, upon which nbn expended time and resources in 
developing. In this regard, I note that the Draft Flowcharts include copyright notices; and 
vi.  form part of nbn’s asset base. 

Commercial activities carve-out 
12. As noted above and per section 7(3A) and Part II of Schedule 2 of the FOI Act, nbn is exempt from the 
operation of the FOI Act “in relation to documents in respect of its commercial activities.” This is known as 
nbn’s commercial activities carve-out or CAC. 
13. The CAC also applies to nbn’s current and future commercial activities. There are various factors which may 
weigh in favour of an activity being considered as “relating to nbn’s commercial activities”. Among other 
factors, activities may be considered “commercial” for the purposes of the CAC, if those activities:  
a.  have a commercial goal or purpose; and/or 
b.  are engaged in or used for commerce; and/or 
c.  are related to a profit-making motive, generating income or revenue, among other matters.  
14. Referring again to the CAC Background Document found at the following link, the FOI case law has reinforced 
that nbn’s FOI decision-makers must consider “the whole of the circumstances” when determining what 
constitutes nbn’s “commercial activities.” In that context, I note the following points: 
a.  Commercial purpose  –  It  is my view that the Draft Flowcharts  have  a clear commercial purpose. In 
particular, they are draft documents, used for internal business purposes with a goal of establishing 
parameters and the processes, through which an existing nbn™ network technology may be changed 
to  another  technology  solution.  This  process  has  a  direct  link  to  nbn’s  connection  and  migration 
processes, which impact upon the company’s revenue streams. 
b.  Proposed or untested processes and products – Per the findings of fact, the Draft Flowcharts provide 
details of proposed processes and an associated nbn™ network product, i.e. a technology change. The 
Draft Flowcharts (and the thinking behind them) have not been finalised. It follows that the details of 
those processes and products are not yet ready (and may never be ready) to be publicly released in 
their current form. In addition, the Draft Flowcharts detail wholesale product ideas or concepts, upon 
which nbn is consulting or “testing” with its wholesale, RSP clients before it makes a decision to build 
and ultimately launch such products or services. In those efforts to “test the market” and the market 
response to nbn™ network technology changes, nbn may seek to: 
  refine the scope of the proposed services or products; 
  determine whether premises are capable of a technology change; 
  explore relevant delivery times and quality assurance processes; 
  determine to progress the service and “go to market”, 
  determine not to progress or “not to go to market” with given products or services, and 
  evaluate legal or other risks, among other commercial objectives. 
In  my  view,  the  above  activities  are  inherently  commercial  because  they  relate  to  nbn’s  strategic 
business modelling. In particular, the activities concern nbn’s efforts to test and enable technologies 
that may be allocated to given premises, suburbs or specific areas. Ventilation of this information (and 
information like it) in the public domain could leave nbn open to “cherry picking” by competitors. In 
particular, it could reveal opportunities for nbn’s competitors to overbuild in given areas or identify 
areas to introduce competing technologies. This could clearly impact upon nbn’s customer volumes, 
migrations to the nbn™ network and revenue base. 

c.  Inhibiting nbn’s ability to develop innovative products – In addition to providing insights into the ways 
that nbn conducts its current business and commercial activities, the Draft Flowcharts also outline the 
way by which nbn assesses and quality checks potential products and services. If the company were 
required to disclose nascent product ideas and related process flows under the FOI regime, there may 
be  a  disincentive  for  nbn  to  explore  new  products  and  business  models  or  for  nbn  to  delay  the 
marketing of such products. Alternatively, it could prematurely signal nbn’s strategic objectives to the 
market,  thereby  undermining  nbn’s  ability  to  introduce  innovative  products,  expand  its  network 
connections or grow market share. Disclosure would also run contrary to nbn’s Shareholder Ministers’ 
Statement of Expectations, which makes it clear that nbn should function like any other commercial 
player “operating in a market environment and can compete and innovate like other companies in this 
environment in accordance with legal and policy parameters.” (Underlined emphasis added) 
d.  Template for developing new products – In line with the strategic value of the Draft Flowcharts, these 
documents  could  provide  a  “roadmap”  or  template,  outlining  how  nbn  develops  and  tests  new 
products or services. This would have commercial value to competitors and other commercial players 
in the telecommunications, infrastructure build and related industries. It follows that  nbn would be 
unwilling to disclose this type of strategic information, and particularly not before the company has 
finalised its COAT business planning processes. It is my view that most, if not all, companies would have 
similar concerns about the disclosure of strategic planning documents surrounding the development 
of their proposed products or services. As a GBE, nbn is no different from other telecommunications 
providers and has a clear commercial interest in protecting its business development processes, as well 
as the format and thinking processes that go into those processes. 
e.  Confidential markings and valuable intellectual property – The Draft Flowcharts are also labelled as 
confidential.  This  reinforces  nbn’s  clear  intention  to  keep  the  information  contained  within  these 
documents  confidential  and  underscores  the  commercially  sensitive  nature  of  the  documents.  In 
addition, the Draft Flowcharts constitute nbn’s intellectual property and they have a commercial value 
for the company. Beyond nbn’s investment in developing the Draft Flowcharts, they also serve as a 
reference point for nbn’s staff and business partners in quality assurance and product improvement 
processes.  Disclosure  of the  Draft  Flowcharts  would diminish  nbn’s  investment  in  developing  these 
types of documents. In effect, nbn would be providing competitors (or others in related industries) with 
a valuable resource, for which they have not paid. 
f.  Impact on nbn’s IP base and future privatisation efforts – Disclosure of the Draft Flowcharts could also 
establish a precedent, whereby commercial entities and other parties may start to treat nbn’s valuable 
intellectual property and confidential information as part of the “public domain.” Once a document 
enters  the  public  domain,  it  undermines  its  commercial  value.  This  is  an  important  issue  for  nbn
particularly in light of any future privatisation efforts involving  nbn. In any privatisation, intellectual 
property is a key asset, which will figure in the calculation of any future sale price. It follows that if 
documents, like the Draft Flowcharts, become part of the “public domain” pursuant to FOI requests, 
nbn could potentially undermine the value of its own asset base. For those reasons, there is a clear 
commercial value to nbn in the Draft Flowcharts – and documents like them. 
15. Based on the above factors, it is my view that the CAC applies to the Draft Flowcharts. Per sections 7(3A)(a) 
and (b) of the FOI Act, those documents are not subject to the FOI Act. 
16. As nbn has relied upon the CAC, it is unnecessary to consider alternative exemption grounds under the FOI Act. 
However and for completeness, I note that there are other exemptions potentially available to nbn under the 
FOI Act  concerning the Draft  Flowcharts. This includes exemptions under  section 47 (commercially valuable 

information) and section 47E (operations of agencies), among other grounds in the FOI Act. In particular, I refer 
to section 47C of the FOI Act (deliberative materials). In my opinion, the Draft Flowcharts would almost certainly 
fall within the meaning of section 47C. For the reasons outlined above, it is nbn’s opinion that the public interest 
would not favour disclosure of the Draft Flowcharts. 
17. For this FOI application, nbn personnel spent approximately one hour and fifteen minutes searching for and 
retrieving relevant documents. That would equate to $18.75 (1.25 hours x $15/hour). In relation to the 
drafting of this decision, nbn’s FOI Team spent approximately eleven hours reviewing and considering the 
relevant documents, making enquiries of relevant nbn personnel and drafting this decision (11 hours x 
$20/hour = $220, but equivalent to $120, noting that no fees are payable for the first five hours of decision-
making time). Therefore, the total processing fees would equate to $138.75. 
18. In its Submission to the OAIC Charges Review, nbn outlined its support of fees and charges and their 
importance to the Commonwealth FOI scheme. Normally, nbn would charge applicants for processing fees 
incurred in relation to FOI requests. However, I also considered nbn’s commitment to the objects of the FOI 
Act and, in particular, section 3(4) of the FOI Act, which seeks to facilitate and promote public access to 
information, promptly and at the lowest reasonable cost.  
19. On balance, I have determined to waive the processing fees in relation to this FOI application. This is 
permitted by the Freedom of Information (Charges) Regulations 2019, which provides decision-makers with a 
general discretion to impose or not impose FOI charges. In making this determination, I took into the account 
the fact that the COAT Test processes are an important business development issue for nbn and that it was 
useful to clarify the commercial nature of the COAT processes as they relate to nbn’s CAC. I also took into 
account the fact that nbn made a determination not to release the Draft Flowcharts. 
20. If you are dissatisfied with this decision, you have certain rights of review and other avenues of redress.  
These are outlined in the covering letter, provided with this Statement of Reasons.