This is an HTML version of an attachment to the Freedom of Information request 'Copy of Executive Minute to the Minister for Social Services re: OCI'.


If not delivered return to PO Box 7820 Canberra BC ACT 2610                   
 
10 August 2020 
 
 
 
Our reference:  LEX 57102 
 
Mr Justin Warren 
Right to Know 
 
Only by email: foi+request‐6477‐xxxxxxxx@xxxxxxxxxxx.xxx.xx  
 
 
Dear Mr Warren 
Decision on your Freedom of Information Request 
 
I refer to your request dated 10 June 2020, to the Commonwealth Ombudsman, for access 
under the Freedom of Information Act 1982 (the FOI Act) to the following document:  
 
I request a copy of the Executive Minute to the Minister for Social Services (copy to 
the Minister for Human Services), 12 February 2015 (Document 0.6) as referred to in 
footnote 8 on page 5 of the Commonwealth Ombudsman's report into Centrelink’s 
automated debt raising and recovery system, dated April 2017. 
 
On 22 July 2020, the Commonwealth Ombudsman transferred your request to Services 
Australia under section 16 of the FOI Act. 
 
My decision 
 
Services Australia holds one document that relates to your request. 
 
I have decided to refuse access to the document: 
 
  as the document, in full, was brought into existence for the dominant purpose of 
briefing a Minister on a document to be submitted to the Cabinet (section 34(1)(c) of 
the FOI Act); 
 
  as parts of the document detail Services Australia’s methods or procedures for 
detecting breaches of the law, the disclosure of which may prejudice the 
effectiveness of these methods in the future (section 37(2)(b) of the FOI Act); and 
 
  as parts of the material would be privileged from production in legal proceedings on 
the ground of legal professional privilege (section 42 of the FOI Act). 
 
Please see the schedule at Attachment A to this letter for the reasons for my decision, 
including the relevant sections of the FOI Act. 
 
You can ask for a review of our decision 
 
If you disagree with any part of the decision you can ask for a review. There are two ways 
you can do this. You can ask for an internal review from within Services Australia, or an 
external review by the Office of the Australian Information Commissioner. You do not have to 
pay for reviews of decisions. See Attachment B for more information about how to arrange a 
review.  
PAGE 1 OF 12 
 
 

Further assistance 
 
If you have any questions please email xxx.xxxxx.xxxx@xxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx.  
 
Yours sincerely 
 
Alana 
Authorised FOI Decision Maker 
Freedom of Information Team 
Employment Law and FOI Branch | Legal Services Division  
Services Australia 
 
 
PAGE 2 OF 12 
 
 

 
Attachment A 
SCHEDULE OF DOCUMENTS FOR RELEASE 
WARREN, Justin (Right to Know) - LEX 57102 
 
 
Doc 
Pages 
Date 
Description 
Decision 
Exemption 
Comments 
No. 
 
1. 
-   

Brief 
Exempt in full 
s 34(1)(c) 
Whole document exempt under section 34 of the FOI Act. 
s 37(2)(b) 
Parts of the document exempt under section 37(2)(b) of the 
FOI Act. 
s 42 
Parts of the document exempt under section 42 of the FOI 
 
Act. 
 
 
 
 
PAGE 3 OF 12 
 
 

 
REASONS FOR DECISION 
What you requested 
 
I request a copy of the Executive Minute to the Minister for Social Services (copy to 
the Minister for Human Services), 12 February 2015 (Document 0.6) as referred to in 
footnote 8 on page 5 of the Commonwealth Ombudsman's report into Centrelink’s 
automated debt raising and recovery system, dated April 2017. 
 
What I took into account 
 
In reaching my decision I took into account: 
 
  your request dated 10 July 2020; 
 
  the document that falls within the scope of your request; 
 
  consultation with the Department of the Prime Minister and Cabinet regarding the 
application of section 34 of the FOI Act (Cabinet exemption); 
 
  relevant case law (as cited below); 
 
  the Cabinet Handbook issued by the Department of the Prime Minister and Cabinet, 
12th Edition; 
 
  consultations with Services Australia officers about: 
o  the nature of the document; and 
o  Services Australia's operating environment and functions; 
 
  guidelines issued by the Australian Information Commissioner under section 93A of 
the FOI Act (the Guidelines); and 
 
  the FOI Act. 
 
Reasons for my decisions 
 
I am authorised to make decisions under section 23(1) of the FOI Act. 
 
I have decided that the document you requested is exempt under the FOI Act. My findings of 
fact and reasons for deciding that exemptions apply to that document are discussed below.  
 
Section 34 of the FOI Act - Cabinet documents 
 
I have applied the exemption in section 34(1)(c) to the document, in full. 
 
Section 34(1) of the FOI Act provides that:  
 
A document is an exempt document if: 
 
(a)  both of the following are satisfied:  
(i) it has been submitted to Cabinet for its consideration, or is or was proposed 
by a Minister to be so submitted;  
PAGE 4 OF 12 
 
 

(ii) it was brought into existence for the dominant purpose of submission for 
consideration by the Cabinet; or 
 
(b)  it is an official record of the Cabinet; or 
 
(c)  it was brought into existence for the dominant purpose of briefing a Minister on a 
document to which paragraph (a) applies; or 
 
(d)  it is a draft of a document to which paragraph (a), (b) or (c) applies. 
 
Also relevant to this decision, section 34(3) provides: 
 
A document is an exempt document to the extent that it contains information the 
disclosure of which would reveal a Cabinet deliberation or decision, unless the 
existence of the deliberation or decision has been officially disclosed. 
 
Paragraph 5.55 of the Guidelines states:  
 
The Cabinet exemption in s 34 of the FOI Act is designed to protect the confidentiality 
of the Cabinet process and to ensure that the principle of collective ministerial 
responsibility (fundamental to the Cabinet system) is not undermined. Like the other 
exemptions in Division 2 of Part IV, this exemption is not subject to the public interest 
test. The public interest is implicit in the purpose of the exemption itself. 
 
Application of section 34 to your request  
 
Was the document brought into existence for the dominant purpose of briefing a Minister on 
a document to which section 34(1)(a) applies? 
 
The decision of the former Australian Information Commissioner in Nick Xenophon and the 
Department of Defence
 [2016] AICmr 14 makes clear that, when determining whether a 
document falls within the exemption in section 34(1)(c) of the FOI Act, ‘the question of 
dominant purpose will be a question of fact in each case’. 
 
The requested document is a ministerial briefing document prepared by Services Australia 
(then the Department of Human Services) to the then Minister for Social Services, and the 
then Minister for Human Services. The brief relates to Services Australia’s approach to 
protecting the integrity of the welfare system, and provides options to strengthen those 
arrangements. The material in the brief formed the basis of a New Policy Proposal (NPP
package submitted to Cabinet for consideration.  
 
Without disclosing Cabinet information and the exact contents of the requested document (as 
this would make this document (the decision)  an exempt document as per sections 26(2) 
and 34(3) of the FOI Act), I am satisfied that the ministerial brief was created for the 
dominant purpose of briefing a Minister on a document to which section 34(1)(a) applies.  
This is based on the contents of the document, as well as the timing of events, such as when 
the requested document was created and when a submission was put to Cabinet.  
 
In accordance with paragraph 133 of the Cabinet Handbook, I consulted with the Department 
of the Prime Minister and Cabinet (DPMC) regarding the document. DPMC confirmed that 
section 34(1)(c) is applicable to the document. 
 
In Re Toomer and Department of Agriculture, Fisheries and Forestry and Ors [2003] AATA 
1301 and subsequent Australian Information Commissioner decisions (including Philip Morris 
Limited and Department of Finance 
[2014] AICmr 27 and Wood and Department of Prime 
PAGE 5 OF 12 
 
 

Minister and Cabinet [2014] AICmr 150), it has been recognised that documents can disclose 
Cabinet deliberations, even where the document precedes the Cabinet meeting at which the 
relevant matter was discussed.   
 
Similarly, in this case, the document preceded Cabinet’s deliberation on the implementation 
of Taskforce Integrity and other strategies to target fraud and non-compliance. However, as 
the document contains the business case, options and advice that were subsequently 
deliberated on by Cabinet, I am satisfied that disclosure of the document would therefore 
reveal Cabinet deliberations. 
 
Therefore, as the document was brought into existence for the dominant purpose of briefing 
the then Ministers on a document to which the exemption in section 34(1)(a) applies, I am 
satisfied that the document meets the criterion in section 34(1)(c) of the FOI Act. 
 
Has the Cabinet deliberation or decision been officially disclosed?  
 
Section 34(3) of the FOI Act provides:  
 
A document is an exempt document to the extent that it contains information the 
disclosure of which would reveal a Cabinet deliberation or decision, unless the 
existence of the deliberation or decision has been officially disclosed.  
 
Section 34(6) of the FOI Act provides that, in a document to which section 34(1) applies, 
information is not exempt if it is purely factual material unless: 
 
(a) the disclosure of the information would reveal a Cabinet deliberation or decision; 
and  
 
(b) the existence of the deliberation or decision has not been officially disclosed.  
 
‘Deliberation’ is explained in paragraph 5.75 of the Guidelines as meaning:  
 
…active debate in Cabinet, or its weighing up of alternatives, with a view to reaching 
a decision on a matter (but not necessarily arriving at one). In Re Toomer, Deputy 
President Forgie analysed earlier consideration of ‘deliberation’ and concluded:  
 
Taking its [Cabinet’s] deliberations first, this means that information that is in 
documentary form and that discloses that Cabinet has considered or 
discussed a matter, exchanged information about a matter or discussed 
strategies. In short, its deliberations are its thinking processes, be they 
directed to gathering information, analysing information or discussing 
strategies. They remain its deliberations whether or not a decision is reached. 
[Cabinet’s] decisions are its conclusions as to the courses of action that it 
adopts be they conclusions as to its final strategy on a matter or its 
conclusions as to the manner in which a matter is to proceed. 
 
The term ‘officially disclosed’ is not defined in the FOI Act. The Guidelines state at paragraph 
5.78:  
 
This can refer to disclosure by oral as well as written statement - for example, an oral 
announcement by a minister about a Cabinet decision. The disclosure may be a 
general public disclosure (for example, a statement in a consultation paper published 
on a Departmental website) or a disclosure to a limited audience on the 
understanding that it is not a confidential communication. The disclosure must be 
PAGE 6 OF 12 
 
 

‘official’ — for example, authorised by Cabinet or made by a person (such as a 
minister) acting within the scope of their role or functions. 
 
In the 2015-16 Federal Budget handed down on 12 May 2015, the government announced 
the Strengthening the Integrity of Welfare Payments Budget measure. Budget Paper No. 1, 
Statement 1, states:  
 
The Government will also increase its capability to detect, investigate and deter 
suspected welfare fraud and non-compliance which will return around $1.5 billion to 
the budget.  
 
Budget Paper No. 2, Part 2, states:  
 
The Government will achieve savings of $1.7 billion over five years by enhancing the 
Department of Human Services (DHS) fraud prevention and debt recovery capability, 
and improving assessment processes. 
  
From 1 July 2015 DHS will implement an integrated package of compliance and 
process improvement initiatives including improved automation and targeted 
strategies for fraud prevention in areas of high risk. 
 
On 12 May 2015, the Hon Scott Morrison issued a media release stating:  
 
The Government is strengthening the integrity of our welfare system to ensure it 
remains fair and sustainable so that we can continue to support those who need it 
most. These measures will return around $3.5 billion to the Budget. 
 
The 2015-16 Mid-Year Economic and Fiscal Outlook measure entitled Enhanced Welfare 
Payment Integrity
 provides: 
 
 
The Government will provide $29.5 million over four years from 2015-16 to expand 
debt recovery achieved by the Department of Human Services (DHS). This measure 
will achieve net underlying cash balance savings of $157.8 million, reflecting the 
recovery of existing customer debts.  
 
While these debts would otherwise not have been recovered, write-offs do not impact 
the fiscal balance and so improvements to debt recovery are not reflected in the 
expenses associated with this measure.  
 
DHS will focus debt recovery activities on high value debts and those individuals who 
are identified as having the capacity to pay, for example from those who no longer 
receive government payments and are now employed. 
 
I am not satisfied that these materials disclose a cabinet deliberation or decision. I find that 
the 2015-16 Budget Paper statements, the 12 May 2015 media release and the 2015-16 
MYEFO measure do not make any definitive announcements about a decision or deliberation 
of Cabinet, or the Government. Rather, they provide factual information about government 
initiatives and programs, without reference to a decision or deliberation of the Cabinet having 
been taken. 
 
I am also satisfied that to the extent the document contains any purely factual material, such 
material is intertwined and cannot be reasonably extracted from deliberative matters, and 
disclosure would reveal a Cabinet deliberation, the existence of which has not been officially 
disclosed.  
 
PAGE 7 OF 12 
 
 

I am therefore not satisfied that the decision or deliberation of Cabinet has, to date, been 
officially disclosed such that section 34(3) or 34(6) of the FOI Act applies. 
 
Do any other exceptions to the application of the Cabinet exemption apply to the document?  
 
I have considered the remaining exceptions in sections 34(4) and 34(5) of the FOI Act, and I 
am satisfied that they do not apply to the document for the following reasons:  
 
  in relation to section 34(4) of the FOI Act – the document is not exempt under 
section 34(1)(c) or section 34(3) only because it is attached to a document to 
which subsections 34(1)-(3) of the FOI Act applies; and 
 
  in relation to section 34(5) of the FOI Act – the document is not a document by 
which a decision of the Cabinet has been officially published. 
 
I have decided that the document is exempt, in full, under the FOI Act because it is a 
document that was brought into existence for the dominant purpose of briefing a Minister on 
a document to be submitted to the Cabinet (section 34(1)(c)).  
 
Accordingly, I have decided to not release the document to you. 
 
Section 37(2)(b) of the FOI Act - documents affecting enforcement of law 
 
I have applied the exemption in section 37(2)(b) to parts of the document. 
 
Section 37(2)(b) of the FOI Act provides that: 
 
(2) A document is an exempt document if its disclosure under this Act would, or could 
reasonably be expected to: 
 
(b) disclose lawful methods or procedures for preventing, detecting, 
investigating, or dealing with matters arising out of, breaches or evasions of 
the law the disclosure of which would, or would be reasonably likely to, 
prejudice the effectiveness of those methods or procedures 
 
Paragraph 5.109 of the Guidelines provides: 
 
‘Lawful methods and procedures’ are not confined to criminal investigations and can, 
for example, extend to taxation investigations. The exemption focuses on an agency’s 
methods and procedures for dealing with breaches of the law, where disclosure 
would, or could reasonably be expected to, adversely affect the effectiveness of those 
methods and procedures. 
 
Paragraph 5.108 of the Guidelines provides that the exemption under section 37(2)(b) of the 
FOI Act requires that two factors are satisfied. There must be a reasonable expectation that 
a document will disclose a method or procedure and a reasonable expectation or a real risk 
of prejudice to the effectiveness of that investigative method or procedure. 
 
In Community and Public Sector Union and Department of Health (Freedom of Information) 
[2017] AICmr 33, the Australian Information Commissioner considered a document which 
contained details of methods and procedures used by the Department of Health and the 
Department of Veterans’ Affairs, in relation to investigating and auditing health claims and 
payments. In that matter, the Australian Information Commissioner held that if the document 
was disclosed, there would be a reasonable expectation or a real risk of prejudice to the 
PAGE 8 OF 12 
 
 

effectiveness of the auditing and compliance methods and procedures of those agencies. 
Accordingly, the document was exempt from release under section 37(2)(b) of the FOI Act. 
 
I have found that parts of the document are exempt under section 37(2)(b) of the FOI Act. 
The document contains methods and procedures for dealing with breaches of social security 
law. I am satisfied that release of such methods and procedures would reasonably be 
expected to adversely affect the effectiveness of those methods and procedures.  
 
I am satisfied that release of parts of the document would facilitate non-compliance by some 
customers by providing a means of understanding how to circumvent Services Australia's 
investigative methods and avoid detection in the commission of welfare fraud. 
 
For the reasons set out above, I am satisfied that parts of the document are exempt under 
section 37(2)(b) of the FOI Act. 
 
Section 42(1) of the FOI Act – Legal Professional Privilege  
 
I have applied the exemption in section 42 of the FOI Act to parts of the document as it 
contains information that is of such a nature that it would be privileged from production in 
legal proceedings on the grounds of legal professional privilege (LPP).  
 
Section 42 of the FOI Act provides: 
 
(1) A document is an exempt document if it is of such a nature that it would be 
privileged from production in legal proceedings on the ground of legal professional 
privilege.  
 
(2) A document is not an exempt document because of subsection (1) if the person 
entitled to claim legal professional privilege in relation to the production of the 
document in legal proceedings waives that claim. 
 
(3) A document is not an exempt document under subsection (1) by reason only that:  
the document contains information that would (apart from this subsection) cause the 
document to be exempt under subsection (1); and (2) the information is operational 
information of an agency. 
 
In addition to section 42 of the FOI Act, the Guidelines provide the following commentary in 
relation to this exemption at paragraphs 5.128 and 5.129: 
  
The underlying policy basis for legal professional privilege is to promote the full and 
frank disclosure between a lawyer and client to the benefit of the effective 
administration of justice… 
 
At common law, determining whether a communication is privileged requires a 
consideration of: 
 
  whether there is a legal adviser-client relationship;  
  whether the communication was for the purpose of giving or receiving legal 
advice, or use in connection with actual or anticipated litigation; and  
  whether the advice given is independent; whether the advice given is confidential. 
 
The Guidelines at paragraph 5.135 provides: 
 
For the purpose of the privilege, ‘advice’ extends to professional advice as to what a 
party should prudently or sensibly do in the relevant legal context. However, it does 
PAGE 9 OF 12 
 
 

not apply to internal communication that is a routine part of an agency’s 
administrative functions. The communication must relate to activities generally 
regarded as falling within a lawyer’s professional functions. 
 
Did a legal adviser-client relationship exist? 
 
To the extent that the document contains material that is subject to LPP, I am satisfied that a 
legal adviser-client relationship exists. I am satisfied that there is the necessary level of 
independence between the creator and the recipient of the legal advice.  
 
Does the document attract privilege? 
 
I am satisfied that the relevant parts of the document were created for the dominant purpose 
of providing legal advice.  
 
Has privilege been waived? 
 
Section 42(2) of the FOI Act provides that a document is not exempt where privilege is 
waived. 
 
At the time of this decision, I have no evidence before me to suggest that the contents of the 
legal advice has been disclosed more broadly than required to brief Cabinet. Accordingly, I 
am satisfied that legal professional privilege has not been waived in this instance. 
 
The ‘real harm’ test 
 
Paragraph 5.150 of the Guidelines (which paraphrases the ‘Brazil Direction’) set out the 
following: 
 
Agencies are advised not to claim exemption for a document under s 42 unless it is 
considered that ‘real harm’ would result from releasing the document…The phrase 
‘real harm’ distinguishes between substantial prejudice to the agency’s affairs and 
mere irritation, embarrassment or inconvenience to the agency. 
 
In reviewing the documents, I am satisfied that Services Australia’s ability to detect and 
pursue breaches of the social security law will be compromised by the disclosure of the 
material that is subject to LPP. Therefore, I have decided not to release the legal advice as I 
am satisfied that real harm will flow from its disclosure.  
 
Section 26 of the FOI Act – reasons and other particulars of decisions to be given  
 
Relevantly for this decision section 26(2) provides: 
 
A notice under this section is not required to contain any matter that is of such a 
nature that its inclusion in a document of an agency would cause that document to be 
an exempt document. 
 
I have not included any matter in this notice that would cause the notice itself to become an 
exempt document.  
PAGE 10 OF 12 
 
 


If not delivered return to PO Box 7820 Canberra BC ACT 2610                   
 
Attachment B 
 
INFORMATION ON RIGHTS OF REVIEW 
 
FREEDOM OF INFORMATION ACT 1982 
 
Asking for a full explanation of a freedom of information (FOI) decision 

Before you ask for a formal review of a FOI decision, you can contact us to discuss your 
request. We will explain the decision to you. This gives you a chance to correct 
misunderstandings.  
Asking for a formal review of an FOI decision 
If you still believe a decision is incorrect, the Freedom of Information Act 1982 (FOI Act
gives you the right to apply for a review of the decision. Under sections 54 and 54L of the 
FOI Act, you can apply for a review of an FOI decision by: 
1.  an Internal Review Officer in Services Australia; and/or 
2.  the Australian Information Commissioner. 
Note 1: There are no fees for these reviews. 
Applying for an internal review by an Internal Review Officer 
If you apply for internal review, a different decision maker to the Services Australia delegate 
who made the original decision will carry out the review. The Internal Review Officer will 
consider all aspects of the original decision and decide whether it should change. An 
application for internal review must be: 
  made in writing 
  made within 30 days of receiving this letter 
  sent to the address at the top of the first page of this letter. 
Note 2: You do not need to fill in a form. However, it is a good idea to set out any relevant 
submissions you would like the Internal Review Officer to further consider, and your reasons 
for disagreeing with the decision.  
Applying for external review by the Australian Information Commissioner 
If you do not agree with the original decision or the internal review decision, you can ask the 
Australian Information Commissioner to review the decision.  
If you do not receive a decision from an Internal Review Officer in Services Australia within 
30 days of applying, you can ask the Australian Information Commissioner for a review of 
the original FOI decision.  
You will have 60 days to apply in writing for a review by the Australian Information 
Commissioner.  
You can lodge your application
Online: 
www.oaic.gov.au   
PAGE 11 OF 12 
 
 


If not delivered return to PO Box 7820 Canberra BC ACT 2610                   
 
Post:    
Australian Information Commissioner 
 
 
GPO Box 5218 
SYDNEY NSW 2001  
Email:   
xxxxxxxxx@xxxx.xxx.xx 
 
Note 3: The Office of the Australian Information Commissioner generally prefers FOI 
applicants to seek internal review before applying for external review by the Australian 
Information Commissioner. 
Important: 
  If you are applying online, the application form the 'Merits Review Form' is available 
at www.oaic.gov.au.  
  If you have one, you should include with your application a copy of the  Services 
Australia decision on your FOI request  
  Include your contact details 
  Set out your reasons for objecting to Services Australia's decision. 
Complaints to the Australian Information Commissioner and Commonwealth 
Ombudsman  

Australian Information Commissioner 
 
You may complain to the Australian Information Commissioner concerning action taken by 
an agency in the exercise of powers or the performance of functions under the FOI Act, 
There is no fee for making a complaint. A complaint to the Australian Information 
Commissioner must be made in writing. The Australian Information Commissioner's contact 
details are: 
 
Telephone:      1300 363 992 
Website:          www.oaic.gov.au  
 
Commonwealth Ombudsman 
 
You may also complain to the Commonwealth Ombudsman concerning action taken by an 
agency in the exercise of powers or the performance of functions under the FOI Act. There is 
no fee for making a complaint. A complaint to the Commonwealth Ombudsman may be 
made in person, by telephone or in writing. The Commonwealth Ombudsman's contact 
details are: 
 
Phone:             1300 362 072 
Website:          www.ombudsman.gov.au 
 
The Commonwealth Ombudsman generally prefers applicants to seek review before 
complaining about a decision. 
 
 
PAGE 12 OF 12